I GSK 231/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 179/24 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr 4576/RT/2023 w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 179/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 12 grudnia 2023 r., nr 4576/RT/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu zwrotu środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. 16 sierpnia 2017 r. pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Instytucję Pośredniczącą, tj. Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach (WUP) a spółką T. zawarta została umowa nr RPSL.11.04.03-24-0A04/16-00 o dofinansowanie projektu pn. [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, którą następnie zmieniono aneksem z 26 listopada 2018 r. Na realizację projektu przyznano dofinansowanie w kwocie [...], co stanowiło 85 % całkowitych wydatków kwalifikowanych. Całkowita wartość projektu stanowiła wynosiła [...]. Głównym celem projektu miał być wzrost kompetencji językowych 4662 pracujących dorosłych (uczestników projektu, UP) z obszaru województwa śląskiego należących do grup defaworyzowanych, uczestniczących z własnej inicjatywy w kursach językowych i z zakresu umiejętności cyfrowych oraz uzyskanie przez co najmniej 74% z nich (tj. min. 3460 osób) potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i/lub językowych. Grupa docelowa projektu miała objąć 4662 osoby pracujące na obszarze województwa śląskiego, w wieku 25 lat i więcej należące do grup defaworyzowanych, w tym min. 90% (tj. 4196) osób o niskich kwalifikacjach, min. 24 % (tj. 119) osób w wieku 50 lat i więcej, min. 68% kobiet (tj. 3170). W ramach projektu wyodrębniono siedem zadań, tj,: - Zad. 1 Szkolenie z języka angielskiego dla 1920 osób (160 grup x 12 osób), - Zad. 2 Szkolnie z języka niemieckiego dla 948 osób (79 grup x 12 osób); - Zad. 3 Szkolenie z języka francuskiego dla 216 osób (18 grup x 12 osób); - Zad. 4 Kurs komputerowy IC3 dla 1188 osób (99 grup x 12 osób); - Zad. 5 Doposażenie pracowni do prowadzenia kursów IC3, - Zad. 6 Doposażenie pracowni do prowadzenia szkoleń językowych, - Zad. 7 Egzaminy potwierdzające uzyskanie kompetencji i kwalifikacji językowych i cyfrowych uzyskanych poza projektem dla 390 osób. Zgodnie z Regulaminem konkursu obok kosztów związanych z organizacją kursów i szkoleń zakończonych, wydaniem certyfikatów zewnętrznych potwierdzających zdobycie przez uczestników projektu kwalifikacji, w projekcie możliwe było również poniesienie wydatków z kategorii środków trwałych, które miały służyć do realizacji zadań określonych w WND (wniosek o dofinansowanie), w celu udzielenia wsparcia określonej grupie odbiorców. Przy czym powinny one spełniać warunki określone w Regulaminie konkursu (pkt 6.76 - 6.78) oraz w Wytycznych ws. kwalifikowalności (rozdz. 6.12.1 pkt 3). W przedmiotowej sprawie koszty tej kategorii zostały zaplanowane w ramach zadania 5 i 6 WND i poniesione w okresie od października do listopada 2017 r. Przy założeniu uzyskania efektów projektu (na jego zakończenie) na poziomie wyznaczonym wartością wskaźników rezultatu, o których mowa w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie, projekt zakładał ich refundację w całości (tj. w 100%). W wyniku weryfikacji formalno - rachunkowej i merytorycznej końcowego wniosku o płatność za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2020 r. stwierdzono, że beneficjent nie dochował zobowiązań wynikających z zapisów umowy o dofinansowanie, ponieważ stopień realizacji wskaźników znacznie odbiegał od określonych w umowie założeń i kształtował się następująco: - liczba osób o niskich kwalifikacjach, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 3114, wartość na zakończenie projektu to 561, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 18,02%, - liczba osób w wieku 50 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 831, wartość na zakończenie projektu to 149, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 17,93%, - liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 3460, wartość na zakończenie projektu to 678, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 19,60%. Niższy, niż zakładany stopień realizacji projektu (wskaźników), w ocenie WUP w sposób istotny przełożył na sposób wykorzystania zakupionego w ramach projektu doposażenia pracowni, które nie było wykorzystywane w założonej pierwotnie ilości godzin, a tym samym nie przyczyniło się do osiągniecia celu projektu. Mając na uwadze, że celem projektów finansowanych w naborze było wsparcie ludzi i procesów, a nie dążenie do pełnego wykorzystania budżetu i ponoszenie wydatków w nim zaplanowanych, dokonano określenia faktycznego stopnia wykorzystania zakupionego na potrzeby projektu doposażenia zakupionego w ramach zadania 5 i 6 i stwierdzono, że realizacja: - łącznie 7 440 h szkoleń językowych (z pierwotnie zaplanowanych 30 840), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 24,12% (tj. 7 440 h/30 840 h* 100), - łącznie 480 h kursów komputerowych (z pierwotnie zaplanowanych 7 920), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 6,06%, (tj. 480 h/7 920 h* 100). W oparciu o ustalony stopień faktycznego wykorzystania zakupionego wyposażenia pracowni językowych (tj. 24,12%) oraz pracowni do prowadzenia kursów komputerowych IC3 (tj. 6,06%), za niekwalifikowalne koszty projektu uznano kwotę 648 657,87 zł, na którą składały się kwoty: 205 558,92 zł stanowiąca 24,12 % kosztów poniesionych w ramach Zad. 6 na doposażenie pracowni językowych; 384 130,05 zł – stanowiąca 6,06 % kosztów poniesionych w ramach Zad. 5 na doposażenie pracowni do prowadzenia kursów komputerowych IC3; 58 968,90 zł – tj. koszty pośrednie stanowiące 10% kosztów uznanych za niekwalifikowalne. W konsekwencji beneficjent został wezwany do zwrotu 648 657, 87 zł wraz z odsetkami w wysokości 271 583,09 zł, którego dokonał we wrześniu 2022 r. Pismem z 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki wystąpił do WUP z wnioskiem o zwrot nadpłaty wskazując, że spółka nie naruszyła przepisów o dofinansowaniu, co w konsekwencji oznacza, że pobranie od niej kwoty należności głównej i odsetek było niezasadne, a WUP przyjął błędną metodę określenia wydatków niekwalifikowalnych projektu. Pełnomocnik przedstawił jednocześnie własną analizę metody wyliczania kosztów niekwalifikowanych z wykorzystaniem reguł proporcjonalności, nie kwestionował ustalonego stopnia realizacji wskaźników rezultatu na zakończenie projektu oraz ustalonej liczby przeprowadzonych godzin językowych. Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach odmówił stwierdzenia nadpłaty w kwocie 920 240,79 zł z tytułu dokonanego przez beneficjenta zwrotu środków w ramach projektu pn.: [...], realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie o numerze [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Decyzją z 12 grudnia 2023 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że IP zastosowała regułę proporcjonalności i za kwalifikowalne koszty projektu uznano wyłącznie wydatki poniesione na poziomie adekwatnym do osiągniętych wskaźników projektu. Dodał, że poniesienie kosztów za zakup środków trwałych (Zad. 5 i Zad. 6) zostały szczegółowo określone w zapisach Regulaminu konkursowego oraz rozdz. 6.12.1 Wytycznych ws. kwalifikowalności, gdzie określono m.in. jaki typ środków trwałych i w jakim celu można było nabyć w ramach projektu oraz w jaki sposób należało określić stopień ich kwalifikowalności. Zdaniem organu odwoławczego zakupione w Zad. 5 i 6 wniosku o dofinansowanie doposażenie spełniało warunki określone w pkt 6.76-6.78 Regulaminu konkursu. Aby jednak prawidłowo określić procent przysługującego dofinansowania, tj. prawidłowo oszacować, w jakim stopniu wydatki na zakup środków trwałych powinny stanowić koszt kwalifikowalny projektu, spełniony powinien zostać warunek określony w Wytycznych ws. kwalifikowalności rozdz. 6.12.1 pkt 3, tj.: "zakup środków trwałych (...) także koszty ich dostawy, montażu i uruchomienia mogą być kwalifikowalne w całości lub części swojej wartości zgodnie ze wskazaniem beneficjenta opartym o ich faktyczne wykorzystanie na potrzeby projektu". Oznacza to, że wysokość możliwego do otrzymania dofinansowania w konkursie została uzależniona też od innych założeń projektowych, niż tylko poniesione na zakup środków trwałych koszty, których wielkość na etapie projektowania - dostosowano do zakresu wsparcia zaplanowanego we wniosku o dofinansowanie. W projekcie spółki czynnikami wpływającymi na ocenę tej kwestii są: - ilość godzin, podczas których doposażenie miało być wykorzystywane na potrzeby uczestników projektu - ilość użytkowników korzystających z zakupionego sprzętu i wyposażenia. Zdaniem organu odwoławczego to liczba godzin zajęć szkoleniowych i kursów jest elementem obiektywnym możliwym do weryfikacji na każdym etapie planowania. Takie podejście zakłada, że sposób faktycznego wykorzystania zakupionego w projekcie doposażenia odpowiada liczbie zrealizowanych godzin szkoleniowych, podczas których gotowych do użytku było wszystkich 12 stanowisk dla uczestników projektu i jednego stanowiska dla prowadzącego. Jednocześnie jest ono niezależne od losowych nieobecności uczestników na poszczególnych zajęciach, dlatego też odwołanie się wyłącznie do wymiaru godzinowego zrealizowanych zajęć, jako do wielkości obiektywnej, należy uznać za prawidłowe. Organ zauważył, że Zad. 5 i 6 nie są zadaniami merytorycznymi. Obejmują wyłącznie zakup doposażenia, o których jest mowa w pkt 6.76 Regulaminu, a zatem podlegają wytycznym w zakresie kwalifikowania wydatków wpisujących się w kategorię środków trwałych. W przypadku niezrealizowania projektu na założonym w WND i w umowie o dofinansowanie poziomie, wyliczenie wartości kosztów niekwalifikowalnych nie jest zatem dokonywane, jak wielokrotnie sugeruje strona, z wykorzystaniem reguły proporcjonalności uwzględniającej wartość wskaźników rezultatu na zakończenie projektu ale wyznaczane jest w oparciu o ustalenie faktycznego wykorzystania doposażenia na potrzeby projektu. Również dokumentacja konkursowa nie przewiduje procedury pozwalającej utożsamiać mechanizm reguły proporcjonalności (przypisany zadaniom merytorycznym), z oceną faktycznego wykorzystania środka trwałego. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że dokumentacja konkursowa nie wskazuje jednego tylko momentu, w którym ocenia się kwalifikowalność wydatków. Obowiązkiem IP jest monitorowanie zarówno przebiegu realizacji projektu, jak i stanu projektu po jego zakończenie, dlatego też pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej od 20 do 21 czerwca 2020 r., na który powołuje się skarżąca, na żadnym etapie nie przesądzał o uznaniu prawidłowości kwalifikowania wydatków na doposażenie na poziomie 100% na zakończenie projektu. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie znaczy, że wszystkie wydatki, które przedstawi we wniosku płatność w trakcie realizacji projektu zostaną uznane za kwalifikowalne. Organ zwrócił ponadto uwagę, że dokumentacja konkursowa przewidywała możliwość rozliczenia kosztów poniesionych na zakup środków trwałych również w sytuacji, gdy jeszcze na etapie planowania dany wnioskodawca założył, że nie będą one wykorzystane na potrzeby jego projektu w 100%. Wówczas rozliczenie obejmowałoby odpisy amortyzacyjne, dokonywane proporcjonalnie do wykorzystania danego środka trwałego na potrzeby projektu w okresie jego realizacji. Niezależnie od przyjętej metody rozliczenia kosztów z kategorii środków trwałych, w konkursie przewidziano, że kwestia ta powinna podlegać bieżącej aktualizacji ze strony beneficjenta, a zatem (co do zasady) w każdym momencie podlegała również kontroli ze strony IP. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Zarząd Województwa zwrócił uwagę, że poza przypadkiem wystąpienia siły wyższej, przewidzianym w § 28 ust. 6, 7 i 8 umowy o dofinansowanie, w dokumentacji konkursowej, w Wytycznych oraz przepisach prawa, jaki i w umowie o dofinansowanie brak jest zapisów, które zwalniałyby stronę z odpowiedzialności za realizację projektu niezgodnie z zapisami umowy. Zarząd Województwa nie podzielił także twierdzeń Beneficjenta, że zakres projektu podyktowany był Wytycznymi konkursowymi, w tym minimalną wartością projektu określoną w Regulaminie konkursy. W tym kontekście wyjaśnił, że pkt 2.6.1. Regulaminu określał minimalną wartość projektu na poziomie 9 936 742,02 zł. Skarżąca Spółka ten warunek spełniła. Istotne jest jednak to, że pkt 2.6.1. tego Regulaminu określił też kwotę średniego kosztu wsparcia jednego uczestnika projektu, która została oszacowana na [...]. Zestawienie tych dwóch wartości pozwala uzyskać informację, że uwzględniając minimalną wartość projektu i średni koszt uczestnictwa 1 osoby w projekcie, w ramach projektu można było przeszkolić 1002 uczestników. Z powyższego zestawienia wynika zatem, że skarżąca Spółka nie tylko ponad czterokrotnie przekroczyła liczebność swojej grupy docelowej (4662 uczestników projektu), ale przekroczyła również określoną w pkt 2.6.1. Regulaminu konkursu liczbę osób planowanych do objęcia wsparciem (4 261 osób). Planując zatem objąć wsparciem 4662 uczestników projektu, w oparciu o swoje doświadczenie Spółka samodzielnie uznała, że realizacja projektu w tym zakresie jest możliwa i podczas planowania założeń do projektu nie rozważyła możliwości zrealizowania projektu o mniejszym zakresie lub zasięgu. Zdaniem organu odwoławczego również twierdzenia skarżącej o konieczności nabycia środków trwałych w pełnym zaplanowanym w WND zakresie nie przesądzają o uznaniu kwalifikowanych spornych wydatków w 100%. Sama zasadność doposażenia sal szkoleniowych jako takich nie była kwestionowana na żadnym etapie realizacji projektu, jego rozliczania czy też na etapie postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem decyzji z wniosku o stwierdzenie nadpłaty jest weryfikacja, czy na zakończenie projektu prawidłowo wyznaczono wartość kosztów kwalifikowalnych dot. zakupu środków trwałych, który zgodnie z Wytycznymi ws. kwalifikowalności zależy od faktycznego wykorzystania doposażenia na potrzeby projektu. Dodał, że całokształt poczynionych przez organy ustaleń jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe kwalifikowanie spornych wydatków na poziomie określonym w umowie oraz WND, gdyż nie spełniają one zapisów przyjętych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków na zakup środków trwałych pozwalających na ich 100% refundację (rozdz. 6.2 pkt 3 lit. e), f), g), k. Wytycznych). W konsekwencji Zarząd Województwa podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których jest mowa w § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, tj. na skutek działania Beneficjenta doszło do wydatkowania środków europejskich niezgodnie z zapisami umowy. Zbadany na zakończenie projektu IP wnioskowany poziom kwalifikowania wydatków na zakup środków trwałych w odniesieniu do ich faktycznego wykorzystania wskazuje bowiem, że przekazane stronie skarżącej środki finansowe zostały przez nią pobrane w nadmiernej wysokości, co miało szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem i uzasadniało wezwanie do zwrotu pobranych środków. W ocenie organu odwoławczego bezpodstawne jest tym samym zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji stanowisko strony, że w sprawie zasadnym jest uznanie wydatków poniesionych w ramach Zad. 5 i 6 za kwalifikowalne w pełnym wymiarze zaplanowanym w WND, tj. na poziomie 100% tylko dlatego, że zostały one poniesione przed realizacją zadań merytorycznych i świadczyły o gotowości strony do ich realizacji przez kolejne ponad 2 lata. W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 września 2024 r., WSA w Gliwicach oddalił skargę wskazując, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły art. 72 § 1 i art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Dokonanie zwrotu kwoty żądanej przez organ w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p., w którym wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. W przypadku gdy kwota do zwrotu została określona w trybie bezdecyzyjnym, w drodze wezwania do zwrotu środków przez instytucję, która podpisała umowę z beneficjentem i strona dokonała jej zwrotu, to beneficjent na mocy art. 67 u.f.p. w zw. z art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty uregulowanej w dziale III Ordynacji podatkowej. Tym samym beneficjent, który dobrowolnie zwrócił kwotę dofinansowania określoną do zwrotu, może domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu dofinansowania w trybie stwierdzenia nadpłaty. Zgodnie z art. 75 § 1 O.p, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku lub wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Z kolei, art. 72 § 1 O.p stanowi, że za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; 2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. W świetle powyższego istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić, czyli gdy nie istnieje obowiązek podatkowy, albo płaci za dużo, czyli kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną. Natomiast, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (tj. m.in. środków europejskich), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L347 z 30 grudnia 2013 r.). W niniejszej sprawie, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu co wprost wynika z postanowień umowy, tj. § 3 ust. 4 umowy. Z kolei, w § 3 ust. 1 beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia określonych liczbowo wskaźników produktu na zakończenie realizacji projektu, a w ust. 2 do osiągnięcia liczbowo określonych wskaźników rezultatu. Ponadto, beneficjent w § 4 umowy zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów (...). Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z postanowieniami wynikającymi z programu, SZOOP, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 6 ). Poza sporem pozostaje, że beneficjent wnioskował o dofinansowanie projektu w kwocie [...]przy wkładzie własnym w wysokości [...]. Ogółem wartość projektu wynosiła [...]. Niesporne jest również, że umowa nie została wykonana zgodnie z wnioskiem i przyjętymi do dofinansowania założeniami. W szczególności, na zakończenie realizacji projektu wartość wspomnianych wskaźników była następująca: - Liczba osób o niskich kwalifikacjach, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 3 114; wartość na zakończenie projektu; 561; (stopień realizacji założeń projektu: 18,02%); - Liczba osób w wieku 50 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 831; wartość na zakończenie projektu: 149; (stopień realizacji założeń projektu: 17,93%); - Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 3 460; wartość na zakończenie projektu; 678; (stopień realizacji założeń projektu: 19,60%). Ponadto stwierdzono, że z uwagi na rzeczywisty czas trwania zajęć, realizacja: - łącznie 7 440 h szkoleń językowych (z pierwotnie zaplanowanych 30 840), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 24,12% (obliczono jako: 7 440 h/30 840 h* 100); - łącznie 480 h kursów komputerowych (z pierwotnie zaplanowanych 7 920), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 6,06%, (obliczono jako; 480 h/7 920 h* 100). Tych oczywistych wskaźników wykonania umowy strona skarżąca nie podważyła. Na tej podstawie wyliczono koszty niekwalifikowalne dotyczące zakupu środków trwałych w Zad. 5 i 6 WND. Ustalony przez organ stopień realizacji projektu na jego zakończenie został potwierdzony przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Strona nie dochowała zobowiązania wynikającego wprost z umowy o dofinansowanie. Sąd podkreślił, iż mając na uwadze ilość i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości organ słusznie doszedł do przekonania, że wydatki z tytułu zakupu doposażenia pracowni do prowadzenia szkoleń, w łącznej kwocie [...] stanowią niekwalifikowalny koszt projektu. W sytuacji, gdy doposażenie sal szkoleniowych zostało wykorzystane jedynie w niewielkiej, określonej części, tj. podczas 7 440 godzin szkoleń językowych i 480 godzin kursów komputerowych i nie służyło całej zaplanowanej grupie docelowej (wsparciem objęto jedynie 826 osób), w myśl Wytycznych ws. kwalifikowalności, racjonalność poniesienia wydatków w projekcie na zakup środków trwałych musiała zostać zweryfikowana i ponownie oceniona w odniesieniu do rzeczywistego stopnia ich użytkowania na rzecz zrealizowanego przedsięwzięcia. Przy tak rażącej dysproporcji wyników i założeń, organ słusznie stwierdził, że zakup doposażenia pracowni językowych oraz komputerowych mógł zostać sfinansowany ze środków europejskich wyłącznie w stopniu odpowiadającym jego faktycznemu użytkowaniu przez UP podczas zajęć. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ, Sąd uznał za prawidłowe, podzielił i przyjął za własne. Stwierdził, że postawienie nowych zarzutów skardze, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i stanowisko organu oparte na zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu nie doszło także w sprawie do naruszenia zasad postępowania. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że wydatki zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy, skoro umowa nie została wykonana zgodnie z jej założeniami. Strona skarżąca myli skutki niewykonania umowy z rzekomą akceptacją organu wyrażającą się w podpisaniu umowy. Weryfikacja wniosku przez organ, wbrew postawionym zarzutom nie oznacza współodpowiedzialności organu za treść i częściowe wykonanie postanowień umowy. Reguła proporcjonalności, którą organ zastosował została wprost określona w § 28 umowy. W szczególności w przypadku nieosiągnięcia celu projektu (wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku) – IP może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celów projektu. Wydatki niekwalifikowalne obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich. Stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez IP (§ 28 ust. 1 pkt 2 umowy). Organ prawidłowo stwierdził, że przyczyny nieosiągnięcia założeń nie zostały należycie uzasadnione. Pomniejszenie wydatków dotyczyło określonych zadań merytorycznych, bowiem niewątpliwie zakup środków trwałych dla doposażenia sal bezpośrednio dotyczył realizacji zadań merytorycznych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał zatem, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości i wobec powyższego zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. był obowiązany do odzyskania od beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik spółki T.. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, b) brak ustosunkowania się do jakichkolwiek zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, choćby istotnych, c) brak wskazania, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 28 umowy o dofinansowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie, że organ w prawidłowy sposób zastosował regułę proporcjonalności i na tej podstawie ustalił koszty niekwalifikowalne, podczas gdy reguła ta nie może być stosowania w przypadku zadań nie merytorycznych, dotyczących zakupu doposażenia (Zadanie nr 5 i 6), 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius wskutek postawienia stronie w decyzji organu II instancji zarzutu naruszenia 6.12.1 pkt 3 Wytycznych, mimo że zarzutu tego rodzaju nie postawiono stronie ani przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nadpłaty (w szczególności w wezwaniu do zwrotu środków z 26 lipca 2022 r.), ani w decyzji organu I instancji, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. pkt 6.12.1 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (w wersji stosowanej przez organy obu instancji i WSA, tj. w wersji z 19 lipca 2017 r.), poprzez niesłuszne przyjęcie, jakoby był to przepis adresowany do strony na etapie rozliczenia projektu i jakoby mogła w związku tym dopuścić się jego naruszenia na etapie rozliczenia projektu (w sposób uzasadniający żądanie od niej zwrotu środków wydatkowanych w 2017 r.); 5) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że nie został naruszony zakaz zakazu reformationis in peius w zakresie, w jakim sąd błędnie uznaje za organem II instancji, że zakaz ten jest domeną (wyłącznie) prawa karnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a także w zakresie, w jakim sąd twierdzi za organem II instancji, że zakazu tego nie naruszył WUP (tj. że mógł dopiero na etapie wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty uzupełnić stawiane wobec strony zarzuty o rzekome naruszenie § 3 ust. 4 umowy), albowiem - jak twierdzi Zarząd Województwa Śląskiego - strona powinna była wyczytać intencję postawienia jej ww. zarzutu z uzasadnienia pisma WUP z 8 lipca 2022 r. (por. str. 38 i 39 decyzji organu II instancji); 6) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 4 umowy poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem (str. 34 zaskarżonej decyzji), jakoby nieosiągnięcie celów umowy w postaci wskaźników produktu i rezultatu określonych dla zadań merytorycznych zawsze i w każdym przypadku otwierało możliwość kwestionowania kwalifikowalności wydatków poniesionych w wyprzedzających je zadaniach niemerytorycznych (polegających na zakupie doposażenia niezbędnego do realizacji zadań merytorycznych), gdy tymczasem ocena tych ostatnich wydatków (w kontekście ich celowości, rzetelności, racjonalności i oszczędności) powinna być oceną samodzielną; wskazując (por. str. 30 zaskarżonej decyzji), że przyjęta metoda wyliczenia kosztów poniesionych w Zadaniu nr 5 oraz w Zadaniu nr 6, a podlegających (zdaniem organu II instancji i sądu) zwrotowi "nie nawiązuje do stopnia osiągniętych celów merytorycznych projektu" - organ zdaje się nie zauważać, że popada w wewnętrzną sprzeczność, skoro to właśnie z powodu nieosiągnięcia tych celów (wskaźników) nakazano stronie zwrot środków wydatkowanych w 2017 r. na zakup doposażenia; 7) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne zdyskredytowanie przez sąd za organem II instancji (por. str. 35 i 36 zaskarżonej decyzji) okoliczności towarzyszących wydatkowaniu przez stronę środków dofinansowania na zakup doposażenia sal do prowadzenia szkoleń językowych oraz kursów IC3 (które to okoliczności sąd za organem II instancji uznał niesłusznie za niemające znaczenia i niewykazujące związku ze sprawą, bo niewynikające z decyzji WUP i z tej przyczyny niemające także - zdaniem ZWŚ - wpływu na ocenę racjonalności i efektywności zakwestionowanych wydatków i to pomimo jednoczesnego przyznania, że w sprawie rzeczywiście koniecznym było najpierw doposażenie sal szkoleniowych, a następnie dopiero rekrutacja uczestników projektu i realizacja szkoleń oraz kursów, por. str. 36 zaskarżonej decyzji), a mianowicie faktu, że: a) wyposażenie dziesięciu oddziałów w dwanaście stanowisk szkoleniowych stanowiło warunek konieczny, aby uruchomić szkolenia cyfrowe/ językowe w ogóle (aby rozpocząć proces rekrutacji uczestników pierwszych 12-osobowych grup w ramach każdego ze szkoleń) - niezależnie od globalnej i spodziewanej liczby uczestników w całym okresie realizacji projektu, b) w przypadku utworzenia dwunastu stanowisk dla uczestników szkoleń należało postąpić dokładnie w taki sam sposób, jak w przypadku zakupu dla nich dwunastu podręczników, tj. dokonać zakupu "przed rozpoczęciem wsparcia szkoleniowego" (vide także: str. 5 dokumentu pn. Ostateczna Informacja z wizyty monitoringowej z dn. 31 lipca 2018 r., w aktach sprawy); nie doszło bowiem do zakupu sprzętu zbędnego albo sprzętu w nadmiarze ani też strona nie dokonała ani nie planowała dokonywać zakupu 4662 zestawów urządzeń, służących doposażeniu pracowni do prowadzenia kursów IC3 oraz szkoleń językowych (indywidualnie dla każdej z osób, która miała zostać objęta wsparciem w programie), a tylko wtedy (tj. gdyby dokonała zakupu 4662 zestawów przed zrekrutowaniem 4662 uczestników) można by jej było zarzucać nieracjonalność i nieefektywność dokonanego wydatku, c) pominięcie faktu, że za określony przez WUP poziom dofinansowania [...] strona byłaby władna doposażyć dwa pomieszczenia do prowadzenia szkoleń językowych (w dwóch różnych oddziałach, przy założonej ich realizacji w dziesięciu oddziałach) oraz nie byłaby w stanie doposażyć żadnego z pomieszczeń do prowadzenia kursów IC3 (w żadnym z oddziałów), skutkiem czego nie byłaby w stanie przeprowadzić żadnej z zaplanowanych godzin szkoleniowych; 8) naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 4 umowy poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie jakoby wydatek zakwestionowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy [...] nie spełniał wymogów art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. i jakoby strona, wykorzystując ww. kwotę w okresie od 25 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. dopuściła się naruszenia jakichkolwiek procedur w rozumieniu 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdy tymczasem ww. wydatek pozostawał wydatkiem poczynionym zgodnie umową i dokumentacją konkursową, a w szczególności był wydatkiem racjonalnym, celowym, oszczędnym i terminowym oraz efektywnym (kwalifikowalnym w całości); 9) naruszenie prawa materialnego, tj. 6.2. pkt 3) lit. e, f, g i h Wytycznych poprzez niesłuszne przyjęcie, jakoby zakwestionowany wydatek [...] nie spełniał wskazanych tam warunków kwalifikowalności (gdy tymczasem został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy, był niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z jego realizacją, a ponadto został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, był wydatkiem kwalifikowalnym i nie podlegał zwrotowi); 10) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz § 3 ust. 4 umowy poprzez błędne przyjęcie, jakoby dokonując w 2017 r. zakupu doposażenia sal do szkoleń językowych oraz kursów IC3, strona dopuściła się naruszenia któregokolwiek z tych przepisów; 11) naruszenie prawa materialnego, tj. § 15 ust. 1 umowy, w tym w zw. z § 4 ust. 1 umowy poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie, jakoby (str. 26 zaskarżonej decyzji) "brak było zapisów czy to w dokumentacji konkursowej, czy w wytycznych, w przepisach prawa czy też w samej umowie o dofinansowanie, które zwalniałyby stronę (z wyłączeniem przypadku ujętego w § 28 ust. 6, 7 i 8 tej umowy dot. wystąpienia siły wyższej) z odpowiedzialności za realizację projektu niezgodnie z zapisami umowy" i że "żadne zapisy umowy nie zwalniały strony z zobowiązania realizacji projektu w zaakceptowanym tą umową zakresie ani też nie przewidywały możliwości zwolnienia jej z odpowiedzialności za nieskuteczną realizację projektu z uwagi na czynniki zewnętrzne" (str. 28 zaskarżonej decyzji), gdy tymczasem to właśnie z ww. § 15 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 umowy (odwołujących się wprost do należytej staranności oraz potrzeby wykazania związku pomiędzy wydatkowaniem środków dofinansowania niezgodnie z umową a działaniami lub zaniechaniami strony) wynikają okoliczności wskazane przez organ II instancji (sam zresztą ZWŚ, choć przy innej okazji, wskazuje, cyt. "Strona słusznie zauważyła, że sankcjonowanie niezgodnego z zapisami umowy wydatkowania środków jest możliwe tylko wówczas, gdy strona doprowadziła do tego swoim działaniem lub zaniechaniem", por. str. 33 zaskarżonej decyzji); 12) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 umowy (w zw. z art. 355 KC) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym i nieuprawnionym przyjęciem, jakoby o "należytej staranności" można było mówić wyłącznie wówczas, gdy projekt zostanie zrealizowany w pełnym, tj. określonym w umowie zakresie, bo jedynie realizacja projektu zgodnie z umową pozwalałaby na stwierdzenie, że strona wykazała się należytą starannością" (str. 34 zaskarżonej decyzji) oraz że "jedynie realizacja projektu dla wskazanej w WND (wniosek o dofinansowanie) liczby UP, którzy mieli uczestniczyć w dedykowanych im zajęciach we wskazanym wymiarze godzinowym, pozwalałaby na uznanie, że wydatki na zakup środków trwałych były racjonalne i zarazem kwalifikowalne na zaplanowanym pierwotnie poziomie" (s. 23 zaskarżonej decyzji), gdy tymczasem: a) należyta staranność odnosi się do sposobu działania strony (a nie do wyniku tego działania), a jej ocena w kontekście celowości, rzetelności, racjonalności i oszczędności wydatku na zadania niemerytoryczne (zakup doposażenia) nie może się odbywać z odnoszeniem jej do celów nieosiągniętych w zadaniach merytorycznych (i im tylko dedykowanym), b) odpowiedzialność strony z tytułu niedochowania "należytej staranności" uzależniona jest od winy, polegającej na negatywnej ocenie postępowania strony, wyrażającej się w możliwości postawienia jej zarzutu, że mogąc w określonych okolicznościach postąpić w sposób zgodny z treścią zobowiązania i wymogami należytej staranności, postąpiła ona inaczej (podjęła niewłaściwą decyzję), gdy tymczasem strona niniejszego postępowania nie mogła nie dokonać zakupu doposażenia w zaplanowanej ilości (albowiem zakup ten stanowił warunek konieczny, aby uruchomić szkolenia cyfrowe/językowe w ogóle, tj. aby w ogóle przystąpić do wykonania zadań merytorycznych), c) stanowisko organu II instancji prowadzi do niedorzecznego wniosku, że nawet osiągnięcie wskaźników rezultatu mogłoby skutkować żądaniem zwrotu środków przeznaczonych na zakup doposażenia (strona już w tym miejscu wyjaśnia, że wskazana we wskaźnikach rezultatu liczba osób, które miały uzyskać potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i/lub językowych była mniejsza, niż wskazana we wskaźnikach produktu liczba osób obejmowanych wsparciem; możliwe było zatem zrealizowanie wskaźników rezultatu bez przeprowadzenia wszystkich zaplanowanych godzin szkoleniowych, gdyby wszystkie osoby przystępujące do szkoleń - w ilości wskazanej przy wskaźnikach rezultatu i wyłącznie te osoby - uzyskały potwierdzenie nabycia kwalifikacji cyfrowych i / lub językowych); 13) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez: a) brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie nie miał znaczenia fakt, że dystrybucja środków w projekcie była oparta na podejściu popytowym (zależnym wyłącznie od uczestników, ich inicjatywy i motywacji w osiągnięciu 80-cioprocentowej frekwencji warunkującej przystąpienie do certyfikacji/uzyskania potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i / lub językowych), albowiem strona powinna być świadoma tego ryzyka już na etapie składnia wniosku o dofinansowanie (dalej WND), gdy tymczasem uwzględnienie ww. okoliczności (jako leżących po stronie UP i niezależnych od strony) powinno mieć znaczenie przy okazji oceny staranności strony przy wykonywaniu umowy (skoro nieosiągnięcie celów projektu było powodowane okolicznościami zewnętrznymi, których nie można powiązać z żadnym zachowaniem strony, za które mogłaby ponosić odpowiedzialność i którym starała się zapobiec), b) dowolną (a nie swobodną) ocenę, sprzeczną także z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, zgodnie z którą spółka prawa handlowego (strona) mogła wydatkować kwotę stu kilkudziesięciu tysięcy złotych (ściślej: [...]) na działania marketingowe i promocyjne skierowane "do odbiorcy masowego i przypadkowego" i kanałami "nieadekwatnymi do grupy docelowej" (s. 26 zaskarżonej decyzji), c) nieuprawnione i pozbawione podstaw stanowisko organu II instancji, a co za tym idzie sądu jakoby dla zwolnienia z odpowiedzialności kontraktowej konieczne było podejmowanie "wszelkich możliwych" kroków i jakoby z tej przyczyny "samo przeprowadzenie bardzo kosztownej, a zarazem szeroko zakrojonej akcji promocyjno - informacyjnej" nie mogło przesądzać o uznaniu, że strona podjęła kroki, które zwalniałyby ją z odpowiedzialności (str. 26 zaskarżonej decyzji), d) brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, jakoby nie miały w niniejszej sprawie znaczenia działania podjęte przez stronę dla zapewnienia realizacji Projektu (por. przedstawione przez stronę wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty dokumenty księgowe, potwierdzające wydatki na plakaty, ulotki, gazetki, kolportaż, kampanie w Google Adwords, kampanie reklamowe, umieszczanie sponsorowanych artykułów, emisje reklam, promocje w serwisach społecznościowych, czy usługi Contact Center zapewniające telefoniczną obsługę kampanii, a także dołączony do pisma strony z 11 lipca 2019 r. raport z działań podejmowanych w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r., a polegających na telefonicznym kontakcie z 389 pracodawcami, w aktach sprawy, oraz załączniki do pisma strony z 28 sierpnia 2018 r., w aktach sprawy, obrazujące dystrybuowane ulotki i ogłoszenia), w tym także w zakresie, w jakim organ II instancji niesłusznie wskazuje, cyt. "Wszelkie dodatkowe działania podjęte przez stronę, które jej zdaniem mogły polepszyć efekty rekrutacji, a które nie zostały zaplanowane w WND, pozostają poza obszarem kontroli IP, a tym samym również poza oceną prawidłowości realizacji projektu", bowiem "zostały podjęte niezależnie od IP i stanowią działania samodzielne oraz dobrowolne strony" (a czym ZWŚ daje, zdaniem strony, nie tylko dowód niezrozumienia przepisów umowy, ale także jednostronnej i tendencyjnej ich interpretacji); 14) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie (str. 29 zaskarżonej decyzji), jakoby na etapie opracowania WND strona nie rozważyła możliwości zrealizowania projektu o mniejszym zakresie, czy zasięgu i jakoby przekroczyła liczebność grupy docelowej czterokrotnie (względem liczby osób planowanych do objęcia wsparciem w całym konkursie, tj. 4 261), do którego to wniosku organ II instancji dochodzi dzieląc (określoną dokumentacją konkursową) minimalną wartość projektu ([...]) przez (określony dokumentacją konkursową) średni koszt wsparcia jednego uczestnika projektu ([...]) i uzyskując wynik 1002 UP (jako rzekomo minimalnej liczby UP), ale za jednoczesnym pominięciem: stawek jednostkowych na szkolenia językowe (określonych Załącznikiem nr 9 do Regulaminu) oraz stawek dla towarów i usług określonych Taryfikatorem (stanowiącym Załącznik nr 7 do Regulaminu i dotyczącym cen szkolenia komputerowego), a które to stawki determinowały faktyczną ilość UP (przy jednoczesnym wymogu, aby każda grupa liczyła min. 12 osób); 15) art. 13 ust. 1 zdanie drugie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne pominięcie, że zdolności do wypełnienia warunków otrzymania dofinansowania były weryfikowane (musiały być weryfikowane) przez WUP przed podjęciem decyzji o dofinansowaniu (a skoro Spółka jako beneficjent otrzymała dofinansowanie nie sposób zarzucać jej obecnie nienależyte rozeznanie, rozpoznanie, czy zdiagnozowanie sytuacji problemowej grup docelowych objętych wsparciem, zwłaszcza jeśli czyni się to - jak organ II instancji - z pominięciem okoliczności od strony zupełnie niezależnych, tj. braku możliwości zmuszenia kogokolwiek do wzięcia udziału i ukończenia szkoleń - choćby obiektywnie atrakcyjnych i odpowiadających należycie zweryfikowanym potrzebom grup docelowych), 16) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 36 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym nie doszło ani do naruszenia przepisów prawa unijnego lub krajowego, ani tym bardziej - do takich naruszeń ww. przepisów prawa, które by "wynikały z działania lub zaniechania" strony (nie doszło do spełnienia dwóch pierwszych przesłanek warunkujących stwierdzenie "nieprawidłowości"). Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa Śląskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; publikowana na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał w pełni powyższym wymaganiom. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia nadpłaty w wysokości [...] z tytułu dokonanego przez T. Sp. z o.o. zwrotu środków w ramach końcowego rozliczenia projektu pn. [...] realizowanego w na podstawie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Zaczynając od najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), przypomnieć należy, że w przywołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić również należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód Sądu I instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w wyroku nie umożliwia jego skutecznego wzruszenia z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest też zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak, jak w rozpoznawanej sprawie, skarga (podobnie jak skarga kasacyjna) zredagowana została w specyficzny sposób, odbiegający od praktykowanego wzorca. Cechuje ją mnogość zarzutów kasacyjnych, powielanych w powtarzalnych konfiguracjach podstaw kasacyjnych, jak również zbiorcze przytaczanie nawet kilku podstaw kasacyjnych w jednym zarzucie. Prowadzi to do chaosu i niepotrzebnej powtarzalności podnoszonych argumentów. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale co należy podkreślić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Okoliczność zaś, że ocena oraz znaczenie zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W sprawie poddanej kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. WSA dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu I instancji nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny. Ponownie podkreślić należy, iż skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, tamże). W odniesieniu do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego zawartego w pkt 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius w zakresie w jakim Sąd błędnie uznaje za organem II instancji, że zakaz ten jest domeną (wyłącznie) prawa karnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym oraz wskutek postawienia stronie w decyzji organu II instancji zarzutu naruszenia 6.12.1 pkt 3 Wytycznych, mimo że zarzutu tego rodzaju nie postawiono stronie ani przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nadpłaty, ani w decyzji organu I instancji, to podkreślić należy, iż w żaden sposób nie wykazano, wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, w sytuacji gdy decyzja Zarządu Województwa Śląskiego jest decyzją utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wydał decyzji kasacyjnej i nie orzekł merytorycznie, gdyż zaskarżona do WSA decyzja organu odwoławczego była decyzją, na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (a nie decyzją uchylającą zaskarżoną decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Była to zatem decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym nie mogło dojść w sprawie do naruszenia art. 139 k.p.a. formułującego zasadę reformationis in peius. Zasada ta odnosi się bowiem do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, a nie treść podniesionych w zaskarżonej decyzji argumentów. Fakt nieprzywołania w treści decyzji organu I instancji zapisu 6.12.1 pkt 3 Wytycznych ws. kwalifikowalności nie powoduje, iż w ramach uzupełnienia nie mógł tego dokonać Zarząd Województwa Śląskiego, a ponadto zapis ten powinien być skarżącej doskonale znany skoro w § 7 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji zadań w okresie, zgodnym z okresem realizacji projektu i oświadczyła, iż zapoznała się m.in. z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29 umowy oraz zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami. Tym samym trudno jest mówić, aby w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego była wydana na niekorzyść skarżącej. Całkowicie bezpodstawny jest przy tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie był, bowiem podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca winna w związku z tym, sformułować zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji jej zdaniem niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji naruszenia wskazanych przepisów. Skarżąca tego jednak nie uczyniła. Za niezasadne uznać również należy zarzuty zawarte w pkt. 7, 13 i 14 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie, z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ w postępowaniu wyjaśniającym, a także stanowiskiem zajętym w tym zakresie przez Sąd I instancji, co jednak nie oznacza, nawet gdyby uzasadnienie zarzutu było słuszne co do meritum, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, to jest jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej. Ocenić może jedynie, czy takiej oceny dokonał organ i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Także zarzut naruszenia art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie nie wystąpiły. Wskazać należy, iż gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Trzeba wyjaśnić, że wynikający z procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony, lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zasadnie przy tym WSA stwierdził, iż skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, co do wysokości ustalonych wskaźników realizacji umowy o dofinansowanie projektu. Podnoszone w tym zakresie zarzuty spółki sprowadzały się w istocie rzeczy jedynie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego, nie podważyły zaś wiarygodności zgromadzonych w sprawie dokumentów i ich oceny przeprowadzonej przez organ, a zaakceptowanej przez Sąd I instancji. W ocenie NSA, organ prawidłowo, zgodnie z zasadami logicznego myślenia i w graniach określonych przez art. 80 k.p.a. dokonał oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności umowy o dofinansowanie projektu oraz wyników przeprowadzonej weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej końcowego wniosku o płatność. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, iż organ zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia istnienia nadpłaty. Jest poza sporem, że zgodnie z umową o dofinansowanie [...] (§ 1 pkt 17 i 23 oraz § 10 ust. 4) skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu, o którym jest mowa we wniosku o dofinansowanie nr [...]. Na warunkach określonych w § 3 ust. 4 tej umowy, Beneficjent zobowiązał się przede wszystkim do: "realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągniecie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu". Jednocześnie zgodnie z § 4 ust. 1 umowy zobowiązał się do realizacji projektu "z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów". Na realizację projektu przyznano (zgodnie z § 2 oraz § 5 tej umowy) dofinansowanie w łącznej kwocie: [...], stanowiącej 85% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu (płatność ze środków europejskich). Beneficjent został jednocześnie zobowiązany do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...] (co stanowi 15% całkowitych wydatków kwalifikowalnych) oraz do rozliczenia projektu, zgodnie z przyjętym montażem finansowym. Koszty pośrednie rozliczane stawką ryczałtową stanowiły 10% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich. Całkowita wartość projektu: [...]. Nabór [...] ukierunkowano na podnoszenie kwalifikacji zawodowych osób dorosłych (kształcenie ustawiczne). Celem konkursu był wzrost kwalifikacji i kompetencji w zakresie umiejętności cyfrowych i języków obcych dorosłych mieszkańców województwa śląskiego, w szczególności osób starszych i osób o niskich kwalifikacjach. Zgodnie z Regulaminem konkursu, obok kosztów związanych z organizacją kursów i szkoleń zakończonych wydaniem certyfikatów zewnętrznych potwierdzających zdobycie przez UP kwalifikacji, w projekcie możliwe było również poniesienie wydatków z kategorii środków trwałych. Powinny one jednakże spełniać warunki określone w Regulaminie konkursu (pkt. 6.76 - 6.78). Środki trwałe podzielone zostały na środki trwałe bezpośrednio powiązane z przedmiotem projektu (np. wyposażenie pracowni komputerowych), oraz na środki trwałe wykorzystywane w celu wspomagania procesu wdrażania projektu (np. rzutnik na szkolenia), a zgodnie z Wytycznymi ws. kwalifikowalności (rozdz. 6.12.1 pkt 3) mogły być kwalifikowalne (w całości lub części swojej wartości) zgodnie ze wskazaniem Beneficjenta, opartym o ich faktyczne wykorzystanie na potrzeby projektu. W przedmiotowej sprawie skarżąca koszty tej kategorii zaplanowała w ramach zadania 5 i 6 WND i poniosła je w okresie od października do listopada 2017 r. Przy założeniu uzyskania efektów projektu (na jego zakończenie) na poziomie wyznaczonym wartością wskaźników rezultatu, o których jest mowa w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie, projekt zakładał ich refundację w całości, tj. w 100%. Tymczasem, na zakończenie realizacji projektu wartość wspomnianych wskaźników była następująca: - liczba osób o niskich kwalifikacjach, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu; planowana wartość docelowa: 3 114 osób; wartość na zakończenie projektu: 561 osób; (stopień realizacji założeń projektu: 18,02%); - liczba osób w wieku 50 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu; planowana wartość docelowa: 831 osób; wartość na zakończenie projektu: 149 osób; (stopień realizacji założeń projektu: 17,93%); - liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu; planowana wartość docelowa: 3 460 osób; wartość na zakończenie projektu: 678 osób; (stopień realizacji założeń projektu: 19,60%). Nie ulega zatem wątpliwości, iż stopień realizacji projektu (wskaźników) okazał się dużo niższy od zakładanych rezultatów, co musiało mieć wpływ na ocenę sposobu wykorzystania zakupionego w ramach projektu doposażenia pracowni, które nie było wykorzystywane w założonej pierwotnie ilości godzin, a tym samym nie przyczyniło się do osiągnięcia celu projektu. Zgodnie bowiem z rozdz. 8.8 Wytycznych ws. kwalifikowalności, w przypadku niezrealizowania projektu na zakładanym w WND i w umowie o dofinansowanie poziomie, na etapie rozliczania końcowego wniosku o płatność, kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniania jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie (reguła proporcjonalności). Mając zatem na uwadze obowiązek kontrolowania sposobu wydatkowania przyznanych środków europejskich, a także to, że celem projektów finansowanych w naborze jest wsparcie ludzi i procesów, a nie dążenie do pełnego wykorzystania budżetu i ponoszenie wydatków w nim zaplanowanych, organ - w myśl Wytycznych ws. kwalifikowalności - zobowiązany był do wyznaczenia faktycznego stopnia wykorzystania zakupionego na potrzeby projektu (na jego zakończenie) doposażenia. Organ stwierdził, że z uwagi na rzeczywisty czas trwania zajęć, realizacja: - łącznie 7 440 h szkoleń językowych (z pierwotnie zaplanowanych 30 840), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 24,12%; - łącznie 480 h kursów komputerowych (z pierwotnie zaplanowanych 7 920), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 6,06%. Na tej podstawie wyliczono koszty niekwalifikowalne dot. zakupu środków trwałych w zad. 5 i 6 WND. Zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem organu, iż prawidłowość ustalonego przez organ stopnia realizacji projektu na jego zakończenie został potwierdzony przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Skarżąca kasacyjnie nie neguje zatem tego, że nie dochowała zobowiązania wynikającego wprost z umowy o dofinansowanie. Stoi jednak na stanowisku, że organ nie miał podstaw do kwestionowania wydatków kwalifikowalnych po zakończeniu realizacji projektu, jak również podnosi, iż zakup środków trwałych był warunkiem koniecznym do uruchomienia zaplanowanych szkoleń, a zatem w całości powinien być traktowany jako wydatek kwalifikowalny. W sytuacji jednak, gdy doposażenie sal szkoleniowych zostało wykorzystane jedynie w określonej części, tj. podczas 7 440 godzin szkoleń językowych i 480 godzin kursów komputerowych i nie służyło całej zaplanowanej grupie docelowej (wsparciem objęto jedynie 826 osób), to w myśl Wytycznych ws. kwalifikowalności, racjonalność poniesienia wydatków w projekcie na zakup środków trwałych musiała zostać zweryfikowana i ponownie oceniona w odniesieniu do rzeczywistego stopnia ich użytkowania na rzecz zrealizowanego przedsięwzięcia. Zasadnie zatem organ przyjął, a WSA zaakceptował, iż zakup doposażenia pracowni językowych oraz komputerowych mógł zostać sfinansowany ze środków europejskich wyłącznie w stopniu odpowiadającym jego faktycznemu użytkowaniu podczas zajęć. Wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt 7, 13 i 14 petitum skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich stanowiska. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie treść Regulaminu konkursu (pkt 6.76 - 6.78) oraz w Wytycznych ws. kwalifikowalności (rozdz. 6.12.1 pkt 3) upoważniała i jednocześnie zobowiązywała organ do zweryfikowania na zakończenie realizacji projektu, kwalifikowalności wydatków na zakup środków trwałych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności tych wydatków w stosunku do stopnia realizacji wskaźników projektu. Zbadany na zakończenie projektu wnioskowany poziom kwalifikowania wydatków na zakup środków trwałych w odniesieniu do ich faktycznego wykorzystania wykazał bowiem, że przekazane stronie skarżącej środki finansowe zostały przez nią pobrane w nadmiernej wysokości, co miało szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem i uzasadniało wezwanie do zwrotu pobranych środków. Dlatego też, jako bezpodstawne należy ocenić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie zasadnym jest uznanie wydatków poniesionych w ramach Zad. 5 i 6 za kwalifikowalne w pełnym wymiarze zaplanowanym w WND, tj. na poziomie 100% tylko dlatego, że zostały one poniesione przed realizacją zadań merytorycznych i świadczyły o gotowości strony do ich realizacji przez kolejne ponad 2 lata. Za niezasadne uznać również należy zarzuty podnoszone w pkt 2, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 15 i 16 petitum skargi kasacyjnej, a odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 4, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 15 i § 28 umowy o dofinansowanie, przepisu 6.12.1 pkt 3 i 6.2 pkt 3 lit. e, f, g, h Wytycznych ws. kwalifikowalności oraz art. 13 ust. 1 zdanie drugie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 poprzez jego niezastosowanie i art. 2 pkt 36 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Komplementarny charakter stawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji łącznie błędną wykładnię wielu przepisów prawa, nie przedstawił w odniesieniu do każdego z nich z osobna własnej, prawidłowej wykładni, przez co nie wykazał na czym polegało nieprawidłowe zrekonstruowanie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w każdym z tych przepisów. Ponadto nie przedstawił w odniesieniu do każdego z nich z osobna, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Użyty wielokrotnie przez kasatora zwrot: "poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie" wskazuje na to, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie kwestionuje ustalenie, że wydatki poniesione przez T. na zakup środków trwałych na realizację projektu pn. [...] w wysokości [...] i zwrócone przez spółkę w ramach rozliczenia projektu na jego zakończenie, są wydatkami niekwalifikowalnymi. Podstawą prawną ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z 12 grudnia 2023 r. jest 72 § 1 pkt 1) ustawy - Ordynacja podatkowa, który stanowi, iż za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa: Jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Instytucja Pośrednicząca, na podstawie zapisów § 12 ust. 3 umowy o dofinansowanie dokonała weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej końcowego wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2020 r. W wyniku przedmiotowej weryfikacji stwierdzono, że Beneficjent nie dochował zobowiązania wynikającego wprost z zapisów umowy o dofinansowanie projektu, tj. stopień realizacji wskaźników był znacząco niższy od zakładanych rezultatów określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto, zakupiony przez spółkę sprzęt na doposażenie pracowni do prowadzenia szkoleń językowych i kursów IC3 był wykorzystywany odpowiednio w 24,12% w odniesieniu do pracowni językowych oraz 6,06% w odniesieniu do pracowni do prowadzenia kursów IC3. Wobec powyższego Instytucja Pośrednicząca, w końcowym wniosku o płatność stwierdziła wydatki niekwalifikowalne w łącznej wysokości [...]. Zgodnie z treścią § 15 umowy z 16 sierpnia 2017 r. o dofinansowanie projektu [...], w przypadku stwierdzenia, iż wskutek weryfikacji wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. lub pobrane w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu odpowiednio - całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie czternastu dni kalendarzowych od dnia doręczenia mu przez IP pisemnego wezwania do zapłaty lub wyrażenia zgody na pomniejszenie wypłaty kolejnej, należnej mu, transzy dofinansowania. W takim przypadku, IP wzywa Beneficjenta do zwrotu środków (§ 15 ust. 3 umowy o dofinansowanie), a po upływie wyznaczonego terminu - w przypadku jego niedokonania - po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami k.p.a., wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Pismem z 26 lipca 2022 r., na podstawie art. 207 u.f.p. ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 i 2 u.f.p., IP wezwała spółkę do zwrotu, na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, w terminie 14 dni kalendarzowych, nieprawidłowo poniesionych wydatków, w łącznej kwocie 648 657,87, tj. 589 688,97 zł kosztów bezpośrednich i 58 968,90 zł kosztów pośrednich wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Z treści art. 184 u.f.p. wynika natomiast, iż wydatki związane z realizacją projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, ponoszone są zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Do procedur obowiązujących przy realizacji projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 zalicza się m.in.: przepisy ustawy wdrożeniowej, przepisy u.f.p., zapisy SZOOP Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej oraz zapisy umowy o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami oraz Regulamin konkursu. Podpisując zatem umowę o dofinansowanie projektu [...] (zmienioną aneksem z 26 listopada 2018 r.), Beneficjent zobowiązał się m.in. do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie (§ 10 ust. 4 umowy) w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (§ 3 ust. 4 umowy). Ponadto, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki w sposób celowy, rzetelny, racjonalny i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego i unijnego (§ 4 ust. 1 umowy). Równocześnie Beneficjent zobowiązał się do realizacji zadań w okresie, zgodnym z okresem realizacji projektu (§ 7 ust. 2 ww. umowy) i oświadczył, iż zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 29 umowy oraz zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami (§ 4 ust. 2 umowy). Z kolei w sprawach nieuregulowanych umową, Beneficjent zobowiązany został do stosowania odpowiednich reguł i zasad wynikających z Programu, a także do stosowania odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego (§ 39 ust. 3 umowy). W przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania bądź zaniechania doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy (środki zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości), Beneficjent zobowiązał się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami (§ 15 ust. 1 umowy). W § 20 ust. 1 umowy wyjaśnione zostało przy tym, iż na etapie planowania projektu dokonywana jest jedynie wstępna ocena kwalifikowalności wydatków, natomiast ocena kwalifikowalności wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu. W punkcie 6.16 Wytycznych ws. kwalifikowalności wyraźnie zostało wskazane, iż właściwa instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie, zobowiązuje beneficjenta w umowie o dofinansowanie do osiągania i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Nieosiągnięcie lub niezachowanie wskaźników może oznaczać nieprawidłowość oraz skutkować nałożeniem korekty finansowej. Brak osiągnięcia celu projektu wyrażony wartościami wskaźników rezultatu, które na zakończenie projektu nie odpowiadały założonym w WND i w umowie efektom, w przedmiotowej sprawie stanowi fakt. Został on potwierdzony zarówno przez IP, organ I instancji, jak i samą stronę postępowania. Taki stan rzeczy wymagał zatem weryfikacji prawidłowości rozliczenia wszystkich kosztów projektu zgodnie z obowiązującymi wytycznymi. Zapis 6.12.1 pkt 3 Wytycznych ws. kwalifikowalności, stanowi, iż wydatki poniesione na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, o których mowa w pkt 1 lit. a, a także koszty ich dostawy, montażu i uruchomienia, mogą być kwalifikowalne w całości lub części swojej wartości zgodnie ze wskazaniem beneficjenta opartym o ich faktyczne wykorzystanie na potrzeby projektu. IZ PO może określić dodatkowe warunki kwalifikowalności zakupu środków trwałych, o których mowa w pkt 1 lit. a, w SZOOP, regulaminie konkursu lub umowie o dofinansowanie. Warunki te mogą zostać określone również w wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2. Ustalenia merytoryczne organu potwierdziły w rozpoznawanej sprawie, iż działanie skarżącej doprowadziło do wydatkowania środków publicznych z naruszeniem warunków kwalifikowalności określonych w rozdziale 6, podrozdziale 6.2 pkt 3, lit. e), g), k), f) Wytycznych ws. kwalifikowalności w myśl którego "Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...) e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (...), k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowany określonymi w Wytycznych, (...), lub określny przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu (...)". Naruszenie tych zapisów Wytycznych stanowiło jednocześnie naruszenie § 3 ust. 4, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. 2 września 2022 r. oraz 14 września 2022 r., na wezwanie organu, T. Sp. z o.o. dokonała zwrotu kwoty należności głównej wraz z wymaganymi odsetkami w łącznej wysokości [...], będącej kwotą nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania. NSA zwraca uwagę, iż do nadpłaty podatku dochodzi wskutek zapłaty podatku nienależnego lub w wysokości wyższej niż należna. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą. Kwota ta nie ma, bowiem podstawy prawnej, nie wynika z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia, co jest charakterystyczne dla podatku. Podatnik płaci więcej niż powinien nie, dlatego, że jest taki obowiązek ustawowy, ale z innych przyczyn. Przyczyną powstania nadpłaty musi być zawsze przekonanie podatnika, że to co płaci jest realizacją ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Jest to jedna z cech charakterystycznych nadpłaty. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 ) i 2) u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Decyzja określająca należność budżetową przypadającą do zwrotu ma charakter deklaratoryjny, ponieważ to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości). Należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6) u.f.p.). Według art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty. Jest to tak zwane, efektywne wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, jeden ze sposobów zakończenia stosunku prawnopodatkowego pomiędzy podatnikiem, a organem (Państwem) sposobem określonym w ustawowym katalogu zamkniętym, zobowiązanie podatkowe wygasa zawsze tylko raz. Wezwanie do zwrotu środków (art. 207 ust. 8 pkt 1) u.f.p.) określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, to tym samym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna. Obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana, czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Decyzja określająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Skoro należności z tytułu zwrotu środków, nie są należnościami podatkowymi, tylko innego rodzaju świadczeniem publicznoprawnym o charakterze zwrotnym, które nie nosi cech zobowiązania w ujęciu cywilistycznym, to nadpłata ma miejsce wówczas, kiedy beneficjent w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. zwróci środki w wysokości większej, niż tej wynikającej z wezwania instytucji lub też zwróci środki, które zwrotowi w ogóle nie podlegały. Wezwanie z 26 lipca 2022 r. do zwrotu środków określało kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zobowiązanie to wygasło w całości wskutek zapłaty w ustawowym terminie. Tak określona kwota miała podstawę prawną, ponieważ wynikała z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia. Beneficjent zapłacił, tyle ile powinien realizując ciążące na nim zobowiązanie do zwrotu środków. Brak było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Granice sprawy podatkowej, w której odpowiednio miały zastosowanie również przepisy Działu III Rozdziału 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa zostały wytyczone wnioskiem strony z 12 grudnia 2022 r., kwestionującym końcowe rozliczenie realizacji projektu pn. [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie z 16 sierpnia 2017 r., którą następnie zmieniono aneksem z 26 listopada 2018 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 O.p. na wniosek skarżącej i toczyło się w trybie uregulowanym przepisami Działu III Rozdział 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa, a nie w trybie Działu IV Postępowanie podatkowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy powstała nadpłata podatku, o której mowa w art. 72 § 1 pkt 1) O.p., w tym wypadku ustalenie, czy właściwa instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie prawidłowo stwierdziła istnienie okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., oraz czy zasadnie wezwała beneficjenta w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwą instytucję, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur (...), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez właściwą instytucję w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. w sprawie w przedmiocie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków. O wszczęciu takiego postępowania z urzędu beneficjent zostaje zawiadomiony w trybie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 67 ust. u.f.p., do spraw dotyczących zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawowym warunkiem wszczęcia postępowania z urzędu jest bezskuteczny upływ 14 dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania do zwrotu środków. Zwrot środków w terminie powoduje, że organ administracji publicznej nie może już wydać decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ nie istnieje już przedmiot postępowania. Zobowiązanie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków i od tych należności wygasło przez zapłatę. Skarżąca nie wykazała natomiast w toku postępowania, iż zapłacona przez nią na wezwanie organu z 26 lipca 2022 r. kwota [...] wraz z odsetkami jest kwotą nienależną, bo pobraną w nadmiernej wysokości. Zgodzić się należy z Sądem I Instancji, iż w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, a wobec wystąpienia opisanej wyżej nieprawidłowości organ zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. był obowiązany do odzyskania od Beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f. W stanie faktycznym sprawy nie zaistniały zatem przesłanki do żądania przez stronę stwierdzenia nadpłaty co do zwróconej kwoty [...] na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 O.p. Strona nie dochowała zobowiązania wynikającego wprost z umowy o dofinansowanie. W sytuacji bowiem, gdy doposażenie sal szkoleniowych zostało wykorzystane jedynie w niewielkiej, określonej części i nie służyło całej zaplanowanej grupie docelowej, w myśl Wytycznych ws. kwalifikowalności, racjonalność poniesienia wydatków w projekcie na zakup środków trwałych musiała zostać zweryfikowana i ponownie oceniona w odniesieniu do rzeczywistego stopnia ich użytkowania na rzecz zrealizowanego przedsięwzięcia. Organ słusznie stwierdził zatem, że zakup doposażenia pracowni językowych oraz komputerowych mógł zostać sfinansowany ze środków europejskich wyłącznie w stopniu odpowiadającym jego faktycznemu użytkowaniu przez uczestników projektu podczas zajęć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).