I GZ 132/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. D., M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 58/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi A. D., M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oraz rozłożenia na raty postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 14 grudnia 2018 r. A.D. i M.D. (dalej także: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej kary pieniężnej w transporcie drogowym. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi, nie odniósł się do powyższego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA") postanowieniem z 14 lutego 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA skarżący nie uprawdopodobnili zaistnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do zastosowania środka ochrony tymczasowej. Dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu konieczne było, w opinii WSA, odniesienie się do konkretnych okoliczności, umożliwiających sądowi dokonanie ich oceny, obowiązkowi temu zaś skarżący nie sprostali. Pismem z [...] lutego 2019 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zachowaniem ustawowego terminu, skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podnieśli, że w ich ocenie wykazali, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wskazali przy tym, że wykonanie natychmiastowe decyzji spowoduje wyegzekwowanie kwoty i trudności w jej odzyskaniu w przypadku uchylenia decyzji, a przede wszystkim trudności finansowe dla rodziny skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizując przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym, skoncentrował się na sytuacji materialnej skarżących. Tymczasem ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że decyzja Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z 15 listopada 2018 r. (BP.5032.189.2018.1216.WA7.6159, 6160) nie posiadała przymiotu wykonalności, tym samym nie nadawała się do wstrzymania wykonania w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej także: "p.p.s.a") Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie umorzenia nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym. Należy podkreślić, że powołany przepis daje sądowi możliwość wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu bądź czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W pierwszej kolejności ocenie poddana zatem zostaje sama możliwość wstrzymania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 15 listopada 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2018 r. ([...]). Przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Zasadą jest zatem, że z przymiotu wykonalności nie korzystają akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiej decyzji, tj. decyzji o odmowie umorzenia w całości lub w części kary pieniężnej w transporcie drogowym. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowa decyzja nie nadaje się do wykonania i tego nie wymaga. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę nowego obowiązku zapłaty kary pieniężnej, lecz odmawia umorzenia w całości lub w części kary pieniężnej. Co więcej, decyzją tą organ II instancji przychylił się do wniosku strony w zakresie udzielenia ulgi w postaci rozłożenia na raty przedmiotowej należności. Jak wskazał Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z [...] listopada 2018 r., cyt.: "w nawiązaniu do dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazać należy, iż w ocenie organu, trudna sytuacja materialna strony, z uwagi na niską wysokość miesięcznego dochodu w stosunku do ciążących na niej zobowiązań finansowych, sama w sobie nie może być uznana za przesłankę przemawiającą za udzieleniem ulgi w postaci całkowitego lub częściowego umorzenia należności". Z przedmiotowej decyzji nie wynikało zatem nałożenie na skarżących żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się organu do starań o umorzenie w całości lub w części kary powstałej już wcześniej, nie wykreowało żadnej nowej sytuacji w sferze obowiązków skarżących. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że zaskarżonej decyzji brak przymiotu wykonalności, co z kolei uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 197 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.