I GZ 3/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 493/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta postanawia: oddalić zażalenie NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 493/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu. Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji podał, że w uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i wywoła trudne do odwrócenia skutki. Szkoda majątkowa to konieczność zamknięcia przedszkola wskutek czego zarówno Skarżąca jak i 9 jej pracowników bezpowrotnie stracą swoje źródło utrzymania. Ponadto rodzice 50 dzieci uczęszczających do placówki, stracą możliwość zapewnienia swoim dzieciom opieki przedszkolnej, co może pośrednio oznaczać konieczność rezygnacji przez nich z pracy. Skarżąca zaznaczyła następnie, że zarabia 8000 zł brutto miesięcznie i ma na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci. Uzyskiwane wynagrodzenie uniemożliwia jej zaoszczędzenie sumy potrzebnej na zwrócenie dotacji określonej zaskarżoną decyzją na kwotę [...] zł. Wnioskodawczyni wskazała, że nałożony na nią obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego, a więc skutki jego wykonania są co do zasady odwracalne, i jednak skutków tych nie można rozpatrywać w oderwaniu od wysokości świadczenia. Do wniosku Skarżąca dołączyła zestawienie kosztów utrzymania przedszkola za 2019 r. oraz wyciągi z konta bankowego za poszczególne dni w miesiącach: listopad 2019 r. - styczeń 2020 r. Sąd I instancji, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdził, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów pozwalających na porównanie jej sytuacji finansowej z wysokością obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji. Dołączone do wniosku oświadczenia dotyczące kosztów i dochodów oraz zatrudnienia w Niepublicznym Przedszkolu "[A,]" za 2019 r. zawierają rubrykę "Pozostałe wydatki" bez wyjaśnienia, na co wydatki te zostały poniesione. Nadesłane wyciągi z rachunku bankowego również jedynie częściowo obrazują sytuację finansową Strony. Wyciągi te obejmują tylko niektóre dni w miesiącach listopad 2019 r. - styczeń 2020 r. lub wskazują jedynie na saldo początkowe (1 stycznia 2020 r.) i saldo końcowe (31 stycznia 2020 r.) bez wskazania wszystkich operacji na rachunku w tym okresie. Przedstawione wyciągi zawierają wydatki ponoszone przez Stronę oraz wpływy z dotacji, nie przedstawiają natomiast wpływów z czesnego wpłacanego przez rodziców dzieci uczęszczających do ww. przedszkola. Jeżeli czesne jest opłacane na inny rachunek, to Skarżąca zobowiązana była wyciąg z takiego rachunku przedstawić. Zgodzić należy się ze Skarżącą, że kwestii odwracalności skutków obowiązku o charakterze pieniężnym nie można rozpatrywać w oderwaniu od wysokości i świadczenia, jednak kwestii tej nie można także rozpatrywać w oderwaniu od sytuacji finansowej wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, że przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w postaci majątkowej w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą musi być ocenia w odniesieniu do całości jej majątku. W związku z powyższym uzasadnione jest stanowisko, rodzaj obowiązku nałożony na Skarżącą, tj. zwrot dofinansowania w kwocie [...] zł nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu skarżącej kwoty dofinansowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, iż sprawa jest ostatecznie wyjaśniona wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a. i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sposób niedostateczny wykazuje możliwość poniesienia przez skarżącą szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia oraz przez uznanie, że rodzaj świadczenia do jakiego spełnienia zobowiązana jest skarżąca - to jest świadczenia pieniężnego nie rodzi w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s,a niemożliwych do odwrócenia skutków, oraz naruszenie art. 170 prawa oświatowego poprzez uznanie, ze skarżącą prowadząc przedszkole prowadzi działalność gospodarzą w sytuacji w której stosownie do tej normy prowadzenie działalności oświatowej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, co doprowadziło do błędnego założenia, ze skarżącą nie wykazała całości majątku i w konsekwencji spowodowało to odmowę wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Poza tym – jak wskazywano to już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła występowania w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju okoliczności. Jak słusznie wskazał Sąd w pisemnych motywach podjętego rozstrzygnięcia, skarżąca nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej sytuację finansową i nie uprawdopodobniła możliwych zagrożeń wywołanych wykonaniem zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom wnoszącej zażalenie, dołączony do skargi wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony w sposób wyczerpujący. Za niewystarczające, bowiem uznać należy samo tylko wskazywanie na ewentualne zaprzestanie funkcjonowania placówki oświatowej z uwagi na brak środków, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzasadnił w sposób wystarczający wpływu dotacji i ewentualnie konieczności jej zwrotu na zdolność finansową skarżącej związaną z prowadzoną przez nią działalnością oświatową oraz dołączenie zestawienie kosztów utrzymania przedszkola za 2019 r. oraz wyciągi z konta bankowego za poszczególne dni w miesiącach: listopad 2019 r. - styczeń 2020 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 170 prawa oświatowego należy zauważyć, że skarżąca w treści uzasadnienia wniosku wskazuje, iż obawia się wyrządzenia znacznej szkody majątkowej poprzez utratę płynności finansowej prowadzonego przez nią przedszkola i konieczności jego likwidacji. Skoro skarżąca w treści wniosku wskazuje, że wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci konieczności zamknięcia przedszkola i wywoła trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez pracowników źródła utrzymania i możliwości zapewnienia przez rodziców opieki przedszkolnej swoim dzieciom to Sąd ma obowiązek zbadać, czy twierdzenia przedstawione przez stronę odnoszące się do prowadzonej przez skarżącą działalności oświatowej przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Aby ocenić prawdopodobieństwo zaistnienia skutków o jakich mowa wart. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest odniesienie wysokości obciążającej skarżącą kwoty zwrotu dotacji do całościowej sytuacji finansowej Skarżącej, tj. zarówno "zawodowej" jak i "prywatnej". Biorąc pod uwagę powyższe Skarżąca winna w sposób rzetelny i przejrzysty zobrazować swoją aktualną sytuację finansową jak i prowadzonej przez nią działalności oświatowej, a twierdzenia poprzeć odpowiednimi dokumentami. Argumentacja wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zauważyć, że dołączone do wniosku oświadczenia dotyczące kosztów i dochodów oraz zatrudnienia w Niepublicznym Przedszkolu "[...]" za 2019 r. zawierają rubrykę "Pozostałe wydatki" bez wyjaśnienia, na co wydatki te zostały poniesione. Należy zauważyć, że zastawienie przedstawione jest w formie tabelki - wydruk z księgowości, który nie zawiera żadnego wyjaśnienia. Skarżąca nie dokonała analizy takiego zestawienia, nie poczyniła żadnych ustaleń, nie opisała go we wniosku. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżąca powinna w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżąca we wniosku nie wskazała jakimi dysponuje środkami pieniężnymi zdeponowanymi na rachunkach bankowych bądź w kasie, a także, jaki posiada majątek ruchomy i nieruchomości oraz jakiej wartości. Przykładowo nie przedłożono wyciągów z rachunków bankowych, na które rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola wpłacają czesne na rzecz przedszkola. Nadesłane wyciągi z rachunku bankowego jedynie częściowo obrazują sytuację finansową Strony. Wyciągi te obejmują tylko niektóre dni w miesiącach listopad 2019 r. - styczeń 2020 r. lub wskazują jedynie na saldo początkowe (1 stycznia 2020 r.) i saldo końcowe (31 stycznia 2020 r.) bez wskazania wszystkich operacji na rachunku w tym okresie. Wobec tego zaniechania WSA nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wniosek i twierdzenia w nim zawarte nie zostały poparte dokumentami, na podstawie, których możliwym stałoby się zweryfikowanie motywów żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. Zilustrowanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. załączonymi dokumentami do pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. pn. uzupełnienie zażalenia tj.: podsumowanie KRiR za 2020 r., deklaracją PIT -36L, informacja o wysokości dochodu (straty) pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2019 r. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spóźnione. Pismo to zostało złożone po upływie terminu 7 dni wyznaczonego na wniesienie zażalenia na zaskarżone postanowienie. Ponadto wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedłożyła tych dokumentów Sądowi I instancji. W związku z tym dokumenty te nie podlegają ocenie NSA orzekającego jako Sąd II instancji. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.