I OSK 1280/21

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2019 r. nr DO.8.6613.1141.2016.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 czerwca 2019 r., nr DO.8.6613.1141.2016.RG, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1800/19,oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył M.S., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: uztwn) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Naczelnika Powiatu w Łomży z 28 maja 1975 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), w sytuacji gdy Naczelnik Powiatu w Łomży nie skierował ww. decyzji do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 808m2 oraz ustalił, że odszkodowanie przysługuje J. i I.s, podczas gdy J.S. zmarł 27 lipca 1972 r., a Naczelnik Powiatu w Łomży posiadał informacje o jego śmierci; b. art. 27 ust. 2 uztwn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie że Naczelnik Powiatu w Łomży jako organ wydający decyzję wywłaszczeniową nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypłacając całość odszkodowania tylko jednemu ze spadkobierców J.S. z pominięciem pozostałych spadkobierców, w sytuacji, w której miał wiedzę o ich istnieniu i był władny do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie błędnego zastosowania 151 p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej z art. 8 k.p.a. W oparciu o sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu Skarżącego kosztów nieopłaconej w całości ani w części kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego mają charakter wtórny, bowiem ich zasadność uzależniona jest od oceny naruszenia prawa materialnego, to jest art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Naczelnika Powiatu w Łomży z 28 maja 1975 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Dlatego w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 20 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Przepis art. 20 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 17 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Należy zauważyć, że problemem w sprawie pozostaje aktualnie kwestia prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, której właściciel zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a przy tym przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym. W tym zaś zakresie wypada dostrzec, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podobnie zresztą jak obecnie obowiązujące przepisy art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), dopuszczały prowadzenie tego rodzaju postępowania wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przewidywał to w szczególności art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiąc, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Podobnie art. 16 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy stanowił, że we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Natomiast art. 20 owej ustawy wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że nie jest kwestionowane, że jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zmarł właściciel przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także, że w postępowaniu wywłaszczeniowym uczestniczyła jedynie I.S., będąca równocześnie współwłaścicielką oraz następcą prawnym zmarłego J.S., natomiast pozostali następcy prawni zmarłego właściciela nie zgłosili się do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zauważyć również należy, że przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym m.in. zaświadczenie Naczelnika Miasta Łomża z 19 marca 1975 r., początkowo wskazywały, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w posiadaniu spadkobierców A.S. – I.S.. Skoro decyzja wywłaszczeniowa została wydana 28 marca 1975 r., to zasadnie rokowania pomiędzy podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie a właścicielem nieruchomości były przeprowadzone z I.S., zaś postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z udziałem I.S. jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero 26 marca 1975 r. poprzez wydanie Aktu Własności Ziemi z 26 marca 1975 r. Wskazano w nim, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości są I.S. oraz jej mąż J.S., który zmarł w 1972 r. Dopiero od tego momentu istniały zatem podstawy do uznania I.S. za współwłaścicielkę nieruchomości. Nie było natomiast podstaw do uznania innych osób jako spadkobierców zmarłego J.S., bowiem nie zgłosili się oni do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Stosowne postanowienie o stwierdzeniu prawa do spadku po J.S. zostało wydane dopiero w dniu 24 lutego 2004 r. przez Sąd Rejonowy w Łomży. Z tego postanowienia, noszącego sygn. akt I Ns 77/04, wynika, że spadkobiercami J.S. są żona I.S., córka E.W. oraz synowie M.S. oraz E.S. po ¼ części każde z nich. Wszystkie dzieci w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej w 1975 r. były małoletnie. Jednocześnie należy skonstatować, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. samodzielnie określały elementy decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Powyższa regulacja nie może być jednak odczytywana w oderwaniu od przywołanych powyżej przepisów tej ustawy, pozwalających wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Powyższe wskazuje, że nie w każdym przypadku istniała możliwość identyfikacji właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a zatem przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie może być odczytywany jako przewidujący bezwzględną konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej, w kontekście wskazania z imienia, nazwiska i adresu osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania (wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4160/18). Przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. powinien być interpretowany także z uwzględnieniem art. 24 tej ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania, jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. W okolicznościach badanej sprawy żadna z tych kategorii osób uprawnionych do odszkodowania, poza I.S., nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym, a to oznacza, że nie było możliwe imienne wskazanie następców prawnych J.S. jako osób uprawnionych do odszkodowania (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I OSK 1163/19; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 1169/18). Należy podkreślić, że brak stosownego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku uniemożliwiał wskazanie spadkobierców jako uprawnionych do odszkodowania. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że w tych okolicznościach sprawy oznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do odszkodowania poprzez wskazanie dotychczasowych właścicieli, w realiach niniejszej sprawy pozwalało na ich indywidualizację i sprowadzało się to w zasadzie do osoby I.S.. Wskazanie natomiast zmarłego J.S. stanowiło jedynie informację o właścicielu nieruchomości według stanu wiedzy organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. Należy również zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja Naczelnika Powiatu w Łomży z 28 maja 1975 r. została wydana z naruszeniem art. 24 i art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., to naruszenie to nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; a skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Zatem za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W tym przypadku skutki takie nie zaistniały, a ważną okolicznością w tej kwestii jest to, że I.S. była jednocześnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, następcą prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomości J.S. oraz przedstawicielem ustawowym małoletnich spadkobierców J.S.. Należy w tym miejscu odnotować, że kasator nie przedstawił argumentacji przemawiającej za uznaniem, że pomimo takiego statusu I.S. wskazanie jej jako jedynej osoby uprawnionej do odszkodowania wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Kasator ograniczył się bowiem do akcentowania samego faktu naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie błędnego zastosowania 151 p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej z art. 8 k.p.a., należy zauważyć, że w świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia zasady praworządności nie jest zasadny. Warunkiem koniecznym uznania, że doszło do naruszenia zasady ogólnej praworządności, jest mianowicie wykazanie, że organ naruszył przepisy realizujące tę zasadę ogólną. Skoro zaś nie zostało stwierdzone naruszenie art. 24 i art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie ma podstaw do przyjęcia, że została naruszona zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, został dookreślony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez wskazanie naruszenia wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. zasady, że organy administracji bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut ten został uzasadniony poprzez przywołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 307/18, w sprawie wywłaszczeniowej innej nieruchomości należącej do J. i I. S., w którym wyrażono oceny prawne zbieżne z wywodami skargi kasacyjnej. Wskazano w nim mianowicie, że przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z mocy ustawy z chwilą śmierci spadkodawcy, dlatego nie można przyjmować, że w przypadku nieustalenia spadkobierców nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą miała nieuregulowany stan prawny, co oznacza, że organy powinny uwzględnić tę okoliczność w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jeśli chodzi o wskazania osób uprawnionych do odszkodowania. Pominięcie w tym względzie spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu oznacza, że organy rażąco naruszyły art. 24 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Należy zauważyć, że w sprawie, w której został wydany wyrok z 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 307/18, organ zajął w kontrolowanej decyzji takie samo stanowisko, jak w rozpoznawanej sprawie. Nie można zatem twierdzić, że organ administracji odstąpił w rozpoznawanej sprawie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wskazać również należy, że wprawdzie ww. wyrok jest prawomocny, jednakże nie został poddany kontroli instancyjnej, zatem wyrażone w nim poglądy prawne nie zostały zweryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak natomiast wynika z przedstawionych powyżej rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2018 r. Konkludując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.