I OSK 1487/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2017/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.123.2023.AB w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr 2581/2023; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2017/23 oddalił skargę Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.123.2023.AB w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd oddalił skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję potwierdzającą nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntów na B. Sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę organów, że w kluczowej dacie 5 grudnia 1990 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Posiadanie gruntów przez PKP w krytycznym terminie zostało skutecznie udokumentowane wypisem z ewidencji gruntów, co spełnia wymogi ustawowe. W kwestii oceny załącznika do decyzji, czyli wykazu inwentarzowego budowli i urządzeń, wobec którego zarzucano ujęcie obiektów wzniesionych po 2000 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP nie uzależnia nabycia własności budynków od ich istnienia przed datą uwłaszczenia gruntu. Wskazano, że zgodnie z art. 235 Kodeksu cywilnego budowle i urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie Skarbu Państwa stanowią jego własność z mocy prawa. Tym samym prawo własności tych obiektów jest immanentnie związane z użytkowaniem wieczystym, co czyniło zarzuty dotyczące daty ich powstania w załączniku bezzasadnymi. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a organ prawidłowo zweryfikował przesłanki uwłaszczeniowe. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Skarb Państwa-Prezydent m.st. Warszawy zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej także jako "k.p.a."), które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: DO-II.7610.123.2023.AB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 2581/2023 z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SPN- IV.752.63.2022.MR, która to decyzja zawiera wadliwe rozstrzygnięcie i do której załączony został załącznik nieopatrzony podpisami organu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: DO-II.7610.123.2023.AB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 2581/2023 z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SPN-IV.752.63.2022.MR, gdy ani Wojewoda Mazowiecki ani Minister Rozwoju i Technologii nie dokonali weryfikacji dostarczonego przez spółkę [...] S.A. wykazu, który stał się załącznikiem do decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2581/2023 z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SPN- IV.752.63.2022.MR, 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na oddaleniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: DO-II.7610.123.2023.AB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 2581/2023 z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SPN-IV.752.63.2022.MR, w której stwierdzono nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" posadowionych na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], [...] sztuk oświetlenia rozjazdów, gdy takich obiektów nie ma w ogóle na tej nieruchomości. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2542, dalej także jako "u.k.r.PKP") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo państwowe [...] nabywa z mocy prawa własność urządzeń posadowionych na nieruchomościach nabytych z dniem 27 października 2000 r., wybudowanych po dniu 27 października 2000 r., gdy art. 34 ust. 3 u.k.r.PKP obejmuje zakresem swojego działania jedynie urządzenia istniejące na tych nieruchomościach w dniu 27 października 2000 r., a nabycie urządzeń wybudowanych po tej dacie następuje na zasadzie art. 235 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej także jako "k.c."), 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 u.k.r.PKP i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 1991 ze zm., dalej także jako "p.w.u.s.t") poprzez niewystarczające zbadanie kwestii, czy Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...]. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: DO-II.7610.123.2023.AB oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2581/2023 z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: SPN- IV.752.63.2022.MR; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wydruku fragmentu zdjęcia lotniczego z Serwisu Mapowego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z nałożoną siatką aktualnych działek ewidencyjnych, obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na okoliczność: zagospodarowania obszaru obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nieistnienia na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] słupów oświetleniowych. Skarżąca kasacyjnie strona wniosła też o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono oświadczenie, że wnoszący skargę kasacyjną zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji jest przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przepis ten w ust. 1 stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast art. 34 ust. 3 ustawy stanowi, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Przedstawione unormowanie odnosi się zarówno do gruntu, jak i do znajdujących się na nim budynków, urządzeń i lokali. W stosunku do gruntu posiadanie przez PKP skutkuje nabyciem prawa użytkowania wieczystego, w stosunku do budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie nabyciem prawa własności. Adekwatne względem tej regulacji rozstrzygnięcie zostało podjęte przez organ I instancji. Wojewoda w decyzji z 14 czerwca 2023 r. w pkt. I stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "PKP" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w m.st. Warszawa, dzielnicy B., oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie w IX Wydziale Ksiąg Wieczystych. Natomiast w pkt II decyzji organ stwierdził, że nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w pkt I decyzji, wymienionych w wykazie inwentarzowym, stanowiącym załącznik do decyzji, następuje nieodpłatnie. W pkt III decyzji stwierdzono, że stanowi ona podstawę wpisu do księgi wieczystej oraz do ewidencji gruntów i budynków prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budowli i urządzeń na nim się znajdujących. Skuteczne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do rozstrzygnięcia dotyczącego nabycia przez PKP prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowej działce. Chociaż w pkt II decyzji zawarto odwołanie do wykazu stanowiącego załącznik do decyzji, to w aktach nie ma żadnego dokumentu opisanego jako załącznik do decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się Wykaz Inwentarzowy Budowli i Urządzeń PKP S.A. dotyczący działki nr [...] oraz [...], opatrzony pieczęcią Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie PKP S.A. i podpisany przez Dyrektora Oddziału oraz Zastępcę Dyrektora Oddziału ds. Obrotu Nieruchomościami. Na Wykazach tych nie jest wskazana żadna decyzja, do której miałyby one stanowić załącznik i brak jest podstaw, aby dokumenty te tak identyfikować. Ani nie pochodzi on od organu, ani nie został on zakwalifikowany przez organ jako załącznik do jakiejkolwiek decyzji. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że decyzja pozbawiona jest załącznika, o jakim mowa w pkt II decyzji Wojewody, nie zostały zatem zidentyfikowane w sposób jednoznaczny urządzenia, których własność nabyło z mocy prawa PKP. Decyzja dotyczy nabycia praw rzeczowych, które z kolei na jej podstawie ujawniane są w publicznych rejestrach i księgach wieczystych. Nie jest zatem dopuszczalne, aby przedmiot prawa rzeczowego nie był należycie zindywidualizowany, wada taka musi być wyeliminowana, aby w przyszłości nie stanowić podstawy do podważania regulowanego stanu prawnego. W świetle powyższego zasadny jest też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Do organu wydającego decyzję należy weryfikacja stanu faktycznego co do zagospodarowania nieruchomości na dzień uwłaszczenia. Ponieważ decyzja Wojewody, jak też decyzja organu II instancji nie określają we własnym zakresie, jakie konkretnie urządzenia znajdujące się na działce stały się własnością PKP z dniem 27 października 2000 r., ale odsyłają w tym zakresie do nieistniejącego załącznika, przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w zakresie nabycia prawa własności budowli i urządzeń, nie określa tych budowli i urządzeń. Odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego możliwości nabycia budowli i urządzeń, które zostały wybudowane po 27 października 2000 r., wziąć należy pod uwagę, że nieopisany jako załącznik, ale załączony do akt wykaz inwentarzowy budowli PKP na spornych działkach dotyczy obiektów, które stanowią elementy infrastruktury kolejowej. Uwzględniając zatem, że użytkowanie wieczyste na podstawie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej nabywane jest z mocy prawa, a wszelkie urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z treścią art. 235 k.c., stanowią własność użytkownika wieczystego i są immanentnie prawem z nim związanym. Przyjąć należy, że urządzenia wybudowane po tej dacie na gruncie Skarbu Państwa (będącym już wtedy w użytkowaniu wieczystym PKP) podlegają ogólnym zasadom Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2026 r. sygn. I OSK 957/24). PKP staje się ich właścicielem jako użytkownik wieczysty, ale nie w drodze uwłaszczenia ustawowego, lecz na drodze nakładów inwestycyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy i art. 5 ust. 1 p.w.u.s.t. przez niewystarczające zbadanie, czy Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo własności działki. Bezsporne jest, że w odniesieniu do przedmiotowych działek nie została wydana decyzja komunalizacyjna. Jak wynika z udokumentowanych w aktach ustaleń prowadzonych na etapie postępowania odwoławczego (na 3 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji), w rejestrach dotyczących postępowań komunalizacyjnych prowadzonych w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim (dotyczących wydanych decyzji oraz spraw w toku) nie odnaleziono przedmiotowych działek nr [...] i nr [...]. Jednocześnie ustalono, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] przysługiwało Skarbowi Państwa. Ustalenia te poczyniono w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej mi. in. dla przedmiotowych działek, w której własność Skarbu Państwa została ujawniona na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 1 sierpnia 1974 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Zalecenia dla organów co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i opisanych wad decyzji.