I OSK 1524/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 437/21 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lipca 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.21.2020.ASi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 roku sygn. II SA/Wr 437/21 oddalił skargę B.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lipca 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz P. sp. z o.o. poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie odcinka gazociągu stalowego podwyższonego średniego ciśnienia. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł B.K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, k.p.a. i 84 k.p.a. polegające na dowolnym ustaleniu, że projektowany gazociąg jest niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych (usługowych i przemysłowych) lub projektowanych, zlokalizowanych na terenie gminy [...], co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem okoliczności prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez błędną wykładnię skutkującą zastosowaniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 18 ust. 2 pkt i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 2 pkt. 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr XXII/114/2005 (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r. nr 104, poz. 2263), przez przyjęcie, że spełniona została przesłanka ustawowa do ograniczenia prawa własności skarżącego oraz zezwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu przez okres 3 miesięcy od daty ich rozpoczęcia polegająca na uznaniu, że zachodzi zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia jest urządzeniem w rozumieniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt. 9 i art. 3 pkt. 3), co skutkowało przyjęciem, że zamiar budowy gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia do miasta [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego kasację kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi po przeprowadzeniu rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Bezpodstawnie skarga kasacyjna zarzuca, że dowolnie organy przyjęły, a Sąd pierwszej instancji zaaprobował dowolne ustalenia, iż projektowany gazociąg jest niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych zlokalizowanych na terenie gminy [...]. Analizując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą nr XXII/114/2005 Rady Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. (dalej również jako: Plan), należy stwierdzić, że dopuszczalność lokalizacji oraz utrzymania gazociągu DN 300 na terenach oznaczonych symbolem "R", czyli terenach upraw polowych, łąk i pastwisk, znajduje jednoznaczne oparcie w przepisach prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie przepisu § 4 ust. 2 pkt 6 Planu ustalono funkcje dla terenów wydzielonych liniami i określonych symbolem "R – dla terenów upraw polowych, łąk, pastwisk bez możliwości budowy wszelkich obiektów z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy". Przywołany przepis formułuje generalny zakaz realizacji jakiejkolwiek zabudowy na gruntach rolnych, ustanawiając jednocześnie wyraźny wyjątek dopuszczający budowę urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, o ile są one niezbędne do obsługi zabudowy istniejącej bądź projektowanej, przewidzianej w planie. Przepis ten, stanowiący lex specialis względem ogólnych zasad kształtowania zagospodarowania terenów rolnych, odnosi się do wszystkich urządzeń służących obsłudze terenów zabudowanych, w tym do gazociągów przesyłowych i rozdzielczych. Kwestia przesłanki niezbędności urządzenia infrastruktury, o której mowa w § 4 ust. 2 pkt 6 Planu, powinna być oceniana przez pryzmat całokształtu rozstrzygnięć planistycznych i rzeczywistej roli danego urządzenia w systemie obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych do zabudowy na obszarze objętym planem. Istotne znaczenie mają w tym kontekście przepisy działu II Planu, w szczególności § 15 pkt 3, zgodnie z którym "dla terenów rolnych (R) obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej – gazociągi przesyłowe – strefa ochronna 15 m od gazociągu". Już ten przepis, odnoszący się literalnie do gazociągów przesyłowych, potwierdza, że Plan przewidział prowadzenie gazociągów przez tereny rolne, w tym także wyznaczenie dla nich odpowiedniej strefy ochronnej. Kluczowa dla wykładni Planu pozostaje również treść przepisu § 16 ust. 2 pkt 4 lit. d Planu, gdzie wprost wymieniono: "gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia: – DN 300 PN 1,6 MPa relacji odg. węz. Biernatki – p.p. Chościeszowice". Przepis ten jest elementem kompleksowej regulacji dotyczącej infrastruktury technicznej i wskazuje zarówno na istnienie, jak i projektowane utrzymanie oraz rozwój magistrali gazowej DN 300 na obszarze gminy. W tym samym przepisie Plan określa zasady zaopatrzenia w gaz: "w I etapie doprowadzenie gazu do wsi L. i K. ze stacji redukcyjnej w K., a w następnych etapach do pozostałych wsi po uzgodnieniu z zarządcą sieci". To jednoznacznie wskazuje, że Plan przewiduje i normuje etapowy proces gazyfikacji gminy w oparciu o wskazaną infrastrukturę przesyłową. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że przywołane przepisy należy odczytywać systemowo, jako spójną koncepcję zaopatrzenia terenów istniejącej i przyszłej zabudowy w gaz ziemny. Magistrala DN 300, określona w przepisie § 16 ust. 2 pkt 4 lit. d Planu, stanowi trzon systemu zaopatrzenia w gaz, a jej przebieg przez tereny rolne jest konsekwencją przyjętego rozwiązania technicznego oraz uwarunkowań przestrzennych gminy. Jednocześnie wyraźnie z ustaleń Planu wynika, że dopuszczalność jej prowadzenia przez tereny rolne wynika z funkcji obsługowej wobec miejscowości zabudowanych, w tym L. i K., jak również terenów przeznaczonych w Planie pod przyszłą zabudowę, dla których wprost przewidziano możliwość realizacji infrastruktury gazowej. Wnioski te znajdują dodatkowe potwierdzenie w sferze przepisów o strefach ochronnych i obowiązku uzgadniania inwestycji w sąsiedztwie gazociągu. Plan stanowi bowiem: "w strefach ochronnych istniejących gazociągów wysokiego oraz podwyższonego średniego ciśnienia ustala się obowiązek uzgodnienia z zarządcą gazociągu lokalizacji obiektów budowlanych wzdłuż strefy ochronnej gazociągu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dopuszcza się lokalizację sieci podziemnego uzbrojenia technicznego w strefie ochronnej gazociągu po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę gazociągu". Tym samym Plan nie tylko dopuszcza, ale wręcz systemowo reguluje obecność i utrzymanie gazociągów na terenach rolnych, nakładając określone reżimy ochronne, co jest typowym elementem funkcjonowania infrastruktury przesyłowej o znaczeniu strategicznym. Analiza powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że już z literalnego brzmienia przepisów Planu wynika, iż gazociąg DN 300 przebiegający przez tereny R spełnia przesłankę "niezbędności dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy". Nie można pominąć faktu, że przeznaczenie terenów zabudowy oraz lokalizacje stacji redukcyjnych i innych obiektów infrastruktury gazowej zostały przewidziane w rozdziałach dotyczących poszczególnych miejscowości i części graficznej Planu. Reasumując, plan miejscowy gminy [...] upoważnia, a wręcz nakazuje traktować gazociąg DN 300 przebiegający przez teren R jako infrastrukturę niezbędną dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Stanowisko to jest w całości poparte literalnym brzmieniem § 4 ust. 2 pkt 6, § 15 ust. 3 oraz § 16 ust. 2 pkt 4 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], których wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że prowadzenie i utrzymywanie tej magistrali na terenach rolnych jest w pełni zgodne z obowiązującymi ustaleniami Planu. Finalnie, odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, iż w toku postępowania nie wykazano jakie niezbędne potrzeby obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w Planie do zabudowy na terenie gminy [...] planowana inwestycja ma zaspokajać, należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wprost wskazał na Legnicką Specjalną Strefę Ekonomiczną. Skarga kasacyjna niesłusznie kwestionuje to wskazanie, bowiem Legnicka Specjalna Strefa Ekonomiczna ustanowiona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia legnickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz. 274, z późn. zm.). Na mocy przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie legnickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2019, poz. 758) strefa ta obejmuje grunty o powierzchni 1361,3405 ha, położone na terenach miast: Chojnów, Głogów, Legnica, Lubin, Zgorzelec i Złotoryja oraz gmin: Chojnów, Gromadka, Iłowa, Kostomłoty, Legnickie Pole, Miękinia, Miłkowice, Polkowice, Prochowice, Przemków, Radwanice i Środa Śląska. W obliczu powyższego, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie: Dz.U. 2024, poz. 572 – dalej: k.p.a. w kontekście rzekomej dowolności ustaleń iż projektowany gazociąg jest niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych zlokalizowanych na terenie gminy [...] jest całkowicie pozbawiony zasadności. Niezasadnie również zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez błędną wykładnię skutkującą zastosowaniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 2 pkt. 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr XXII/114/2005 (Dz. Urz. Woj. Doln. Z dnia 13.06.2005 r. Nr 104, poz. 2263), poprzez przyjęcie że gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia jest urządzeniem w rozumieniu ustaleń Planu, a nie budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt. 9 i art. 3 pkt. 3). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia jest urządzeniem w rozumieniu ustaleń Planu, a nie budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), co skutkowało również błędnym ustaleniem, że zamiar budowy gazociągu jest zgodny z ustaleniami planu. Zarzut ten jest również bezzasadny. Plan nie definiuje szczegółowo terminu "urządzenia infrastruktury technicznej" w słowniczku pojęć, odwołując się raczej do ich potocznego lub ustawowego rozumienia w kontekście funkcjonalnym. Z kontekstu przepisów § 4 ust. 2 pkt 6 i § 15 pkt 3 Planu wyraźnie wynika, że chodzi o elementy infrastruktury technicznej, takie jak sieci uzbrojenia terenu (np. sieć gazowa, wodociągowa, energetyczna) wraz z towarzyszącymi im urządzeniami. Na terenach rolnych dozwolono lokalizację "obiektów infrastruktury technicznej – gazociągi przesyłowe" mimo ogólnego zakazu innych obiektów budowlanych. Plan traktuje zatem gazociąg jako element infrastruktury technicznej (część sieci gazowej) – czyli jako urządzenie infrastrukturalne służące celom technicznym, a nie jako typową kubaturową zabudowę. Terminologia planistyczna ("urządzenia infrastruktury technicznej") ma charakter funkcjonalny. Oznacza to, że Plan kładzie nacisk na funkcję obiektu (zapewnienie dostaw gazu, wody, energii itp.), a nie na jego formę budowlaną. Odmienną kwestią pozostaje kategoryzacja gazociągu na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawo budowlane posługuje się własnym, formalnoprawnym podziałem obiektów budowlanych, a gazociągi zgodnie z art. 3 pkt 3a tej ustawy są obiektami budowlanymi liniowymi (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II OSK 1613/20). Jednakże w kontekście planistycznym traktuje się je jako urządzenia infrastruktury technicznej (inwestycje celu publicznego, elementy sieci uzbrojenia terenu itp.). Przykładowo, decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa m.in. dla budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nowy przebieg gazociągu niewątpliwie jest przeprowadzeniem urządzenia infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3784/18). Taka kwalifikacja umożliwia korzystniejsze uregulowanie ich lokalizacji – np. brak wymogu "dobrego sąsiedztwa" przy decyzji lokalizacyjnej czy dopuszczalność lokalizacji na terenach rolnych mimo braku związku z funkcją rolniczą terenu. Podsumowując, gazociąg przesyłowy średniego podwyższonego ciśnienia należy uznać zarówno za "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu Planu, jak i za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie ma tu sprzeczności. Plan miejscowy dopuszcza gazociąg jako urządzenie infrastruktury, a zatem inwestor spełniający warunki Planu (lokalizacja zgodna z planem) może ubiegać się o pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując wniosek o pozwolenie, oceni inwestycję pod kątem zgodności z planem (co będzie spełnione, bo Plan ją przewiduje) oraz pod kątem przepisów Prawa budowlanego. Natomiast działając w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada dopuszczalność przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, jako przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Tak więc niesłusznie skarżący kasacyjnie stawia zarzuty błędnej wykładni skutkującej zastosowaniem art. 124 ust. 1 u.g.n. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.