I OSK 379/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 688/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.PS/40/145/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 688/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.PS/40/145/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta Zamość z dnia 10 listopada 2022 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło w ten sposób, że przyznało [...] świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką [...], od dnia 1 czerwca 2023 r. – bezterminowo, w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że niesłusznie i niezasadnie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, Prezydent odmówił przyznania świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej, Kolegium wskazało, że jedyną przesłanką warunkującą odmowę przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką było jego prawo skarżącego do zasiłku dla opiekuna, z którego jednak zrezygnował (decyzja Prezydenta Miasta Zamość z dnia 19 maja 2023 r. uchylająca decyzję z dnia 11 czerwca 2014 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna). Wobec czego Kolegium uznało za spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym powołując się na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., Kolegium przedmiotowe świadczenie przyznało od dnia 1 czerwca 2023 r. Wskazując natomiast na fakt, iż orzeczenie o trwałej niezdolności [...] do samodzielnej egzystencji zostało wydane na stałe, Kolegium w oparciu o art. 24 ust. 4 u.ś.r. ustaliło wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł [...], zaskarżając decyzję w części w jakiej organ odmówił ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 października 2022 r. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił stanowisko SKO i wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (14 października 2022 r.), skarżący bezspornie miał ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką [...]. Uprawnienie to skarżący uzyskał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zamość z dnia 11 czerwca 2014 r. Decyzją Prezydenta Miasta Zamość z dnia 11 maja 2023 r. uchylono od dnia 1 października 2022 r. wskazaną w oświadczeniu decyzję z dnia 12 listopada 2018 r. (zmieniającą decyzję pierwotną z 2014 r. o zasiłku) przy czym zmiana ta dotyczyła wyłącznie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku, który od dnia 1 listopada 2018 r. został podwyższony do kwoty 620 zł miesięcznie (wcześniej – zgodnie z decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. – wynosił 520 zł miesięcznie). Zatem ww. decyzją z 11 maja 2023 r. nie wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (od dnia 1 października 2022 r.) decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna, lecz decyzję zmieniającą wysokość tego zasiłku, co oznacza, że skarżący nadal zachował po dniu 1 października 2022 r. uprawnienie do zasiłku dla opiekuna ustalone decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., z tym że w wysokości sprzed wydania decyzji zmieniającej z dnia 12 listopada 2018 r., a więc w kwocie 520 zł miesięcznie. Wprawdzie w dniu 19 maja 2023 r. skarżący skierował do organu pierwszej instancji kolejny wniosek (k. 17 akt adm. II inst.) – tym razem dotyczący uchylenia decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r., a więc właściwej decyzji stanowiącej źródło uprawnienia skarżącego do zasiłku dla opiekuna, jednak pomimo, że również co do tej decyzji domagał się jej uchylenia od października 2022 r., a więc od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 maja 2023 r. uchylił decyzję z dnia 11 czerwca 2014 r. bez wskazania, że czyni to z datą wsteczną. Pomimo więc, że uzasadnienie decyzji z dnia 19 maja 2023 r. daje podstawy do przypuszczenia, iż wolą organu było uchylenie decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. od dnia 1 października 2022 r. (zgodnie z wnioskiem skarżącego), to jednak z treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji nie wynika w żaden sposób, by odnosiła ona skutek wstecz. Tym samym zasadnie organ przyznający świadczenie od czerwca 2023 r. uznał, że skarżący zachował uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. aż do daty wydania ww. decyzji uchylającej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 27 ust. 5 pkt 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz zasiłku dla opiekuna i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności treści zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż spór na obecnym etapie postępowania ogranicza się jedynie do kwestii określenia daty początkowej należnego Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze zbiegiem prawa do tegoż świadczenia z prawem do zasiłku dla opiekuna, organ odwoławczy przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 czerwca 2023 r., gdyż z początkiem tego miesiąca przestał istnieć zbieg uprawnień tj. decyzja przyznającą Skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych wyżej przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania (określony w tym wypadku decyzją uchylającą) przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu, trudno bowiem w demokratycznym państwie prawnym narzucić stronie by zrezygnowała z określonego przyznanego jej wcześniej decyzją uprawnienia. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa i nie teoretyczna) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w związku z rezygnacją przez Skarżącego z przyznanego prawa do zasiłku dla opiekuna Prezydent Miasta Zamość decyzją z dnia 19 maja 2023 r. uchylił (czyli ostatecznie wyeliminował z obrotu prawnego) decyzję własną z dnia 11 czerwca 2014 r. dotycząca przyznanego zasiłku dla opiekuna (dla skarżącego). Z tą datą ostatecznie przestała istnieć przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskował skarżący. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko Kolegium oraz Sądu pierwszej instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane prawidłowo, tj. z uwzględnieniem daty uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, który wypłacany był do maja 2023 r., tj. od dnia 1 czerwca 2023 r. Oznacza to, że zarówno Sąd I instancji, jak i SKO dokonały prawidłowej wykładni zarówno przepisu art. 27 ust. 5 pkt 5, jak i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, w całości podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.