I OSK 429/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 689/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2023 r. nr SKO Gd/881/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku "SKO/Gd 881/23" postanawia wpisać "SKO Gd/881/23"; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy X. z dnia 27 grudnia 2022 r. nr GOPS-5231/ŚR/647/22; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 689/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 lipca 2023 r. nr SKO Gd/881/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy X., po rozpatrzeniu wniosku A. A., decyzją z 27 grudnia 2022 r. nr GOPS-5231/ŚR/647/22 odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, B. B., która zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 9 grudnia 2021 r., jest niezdolna do samodzielnej egzystencji na czas określony do 31 grudnia 2023 r. W ocenie organu I instancji, zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką nie zajmuje takiej ilości czasu w ciągu dnia, by wnioskodawczyni, przy należytej organizacji czasu pracy, nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 10 lipca 2023 r. nr SKO Gd/881/23 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ uznał, że prawidłowo odmówiono wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podjęciem się przez nią sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z aktywności zawodowej, a także z uwagi na fakt, że sprawowana opieka nie nosi znamion opieki stałej i długotrwałej. Organ wskazał, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię nastąpiło na ponad dwa lata przed uzyskaniem przez matkę orzeczenia lekarza orzecznika. Ponadto, w okresie kiedy matka bardzo często chorowała i przebywała w szpitalach, wnioskodawczyni była aktywna zawodowo w Niemczech. Wątpliwości budzi też podana przez wnioskodawczynię okoliczność zaprzestania prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał, że ze złożonego przez A. A. oświadczenia wynika, że osobiście nie prowadzi prac w gospodarstwie rolnym i nie ma zawartej pisemnej umowy dzierżawy nieruchomości. Umowa dzierżawy została zawarta ustnie pomiędzy stroną a jej sąsiadem. Z gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni otrzymuje dochód w wysokości 500 zł, który przeznacza na opłacenie podatku rolnego. Poza tym, korzysta z płodów rolnych (dostaje ziemniaki na zimę). Nie jest ubezpieczona w KRUS. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że otrzymywana zapłata stanowi dochód strony z gospodarstwa rolnego. Uzyskiwana kwota przeznaczana jest bowiem na zapłatę podatku rolnego, a dokonana zapłata podatku jest przychodem po stronie wydzierżawiającego i to bez względu na jego wysokość. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie zostało udowodnione, by strona podjęła jakiekolwiek działania mające na celu jej powrót na rynek pracy. Złożone oświadczenia dowodzą, że strona takiego zamiaru nie miała. Wnioskodawczyni wskazała, że może podjąć pracę dorywczą na kilka godzin. Oznacza to, w opinii organu, że zakres opieki realizowany przy matce pozwala stronie na pracę chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Organ zwrócił także uwagę, że jak strona sama przyznała, udziela się jako wolontariusz w akcjach gminnych, takich jak zbiórki na chore dzieci, które zdaniem organu, "wymagają czasu i zaangażowania". W ocenie organu II instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z oświadczeń strony co do zakresu i charakteru sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką, jak również z przeprowadzonych 9 grudnia 2022 r. oraz 29 maja 2023 r. wywiadów środowiskowych, nie wynika, by wskazany przez stronę charakter wykonywanych czynności i ich czasochłonność stanowiły stałą i długotrwałą opiekę, a co za tym idzie, by wymuszały one na wnioskodawczyni całkowite niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wykonywane przez stronę czynności wobec matki niewątpliwie mają charakter czynności wspierających, jednakże nie wyczerpują znamion z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", co uzasadniałoby przyznanie stronie żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że B. B., poza wnioskodawczynią, ma jeszcze dwoje dzieci, które obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki. Kolegium podkreśliło, że powyższa okoliczność nie stanowi ingerencji organu co do osoby opiekuna nad chorą, lecz ukazuje możliwości rodziny, jakie ta posiada w ułożeniu i realizacji opieki nad matką tak, by osoba wnioskodawczym mogła powrócić na rynek pracy. A. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję organu II instancji, a Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo stwierdził, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej matce w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności. Jak wskazał Sąd I instancji, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką, nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wyjaśnił, że pomimo niepełnosprawności, matka skarżącej wykazuje się samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, samodzielnie porusza się w domu, samodzielnie spożywa posiłki i leki. Samodzielność matki skarżącej w tym zakresie potwierdzają obserwacje pracownika socjalnego, który w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 grudnia 2022 r. wskazał, że B. B. porusza się samodzielnie, samodzielnie korzysta z toalety i może do 4 godzin pozostać w domu sama. Ponadto, jak zaznaczył Sąd I instancji, znaczna część z opisanych przez stronę czynności, jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, przygotowywanie opału i rozpalanie w piecu), które w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie, a razem z pozostałymi czynnościami opiekuna, zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby jego części na pracę zawodową. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ matka skarżącej wykazuje taki stopień samodzielności, który wyklucza potrzebę pozostawania w ciągłej gotowości do świadczenia jej pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21). Podobnie czynności pielęgnacyjne, odpowiednio zorganizowane, nie muszą stanowić przeszkody do aktywizacji zawodowej skarżącej. Tym bardziej, że w toku postępowania skarżąca oświadczyła, że może podjąć pracę dorywczą na kilka godzin (oświadczenie z dnia 9 grudnia 2022 r. – w aktach organu I instancji). Zdaniem Sądu I instancji, zakres pomocy świadczonej matce przez skarżącą nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałyby ją nieustannie i wymagałyby ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, a więc takich czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą matki, które wymagają ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych). W opinii Sądu I instancji, B. B. nie wymaga takiej szczególnej pielęgnacji. Sąd I instancji zauważył, że w dacie czynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie matki skarżącej nie można było uznać za osobę, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności i która wymaga nieustannego dozoru. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, przyjąć należy, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Zatem, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji uznał, że o ile sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką nie budzi wątpliwości, o tyle przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez nią pracy pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska organów obu instancji, które za wykluczającą istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką uznały okoliczność, iż ostatni stosunek pracy skarżącej ustał na ponad dwa przed uzyskaniem przez B. B. orzeczenia. Sąd I instancji zaznaczył, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek. Zatem, od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma więc podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Nietrafność stanowiska organów w powyższym zakresie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na stwierdzony prawidłowo brak potrzeby sprawowania opieki w rozmiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnoszącą skargę kasacyjną zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest: a. art. 135 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, to jest niewzięcie pod uwagę faktu, że strona skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością; b. art. 151 P.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą z niepełnosprawnością uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że związek przyczynowy należy oceniać na dzień złożenia wniosku, biorąc pod uwagę możliwość podjęcia zatrudnienia przy rzeczywistej czasochłonności opieki wymaganej przez osobę z niepełnosprawnością. Strona skarżąca w dacie złożenia wniosku nie podejmowała zatrudnienia (do podjęcia którego jest zdolna) w związku ze sprawowaniem opieki. Zatem, przyjąć należy, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, błędnie ocenili okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zauważyła, że z zestawienia treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego są zasadniczo identyczne. Dlatego też, jest niezrozumiałe, dlaczego w sprawie orzeczono zupełnie inaczej niż w postępowaniu związanym z przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego. W toku postępowania dotyczącego specjalnego zasiłku opiekuńczego dwa razy z rzędu uznano, że występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia oraz że zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie przedstawili na jakich dowodach i okolicznościach oparli swoje stanowisko, kwestionując spełnienie przesłanek, które wcześniej zostały prawomocnie uznane za spełnione w postępowaniach prowadzonych na podstawie analogicznych treściowo przepisów prawa materialnego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, do podważenia spełnienia tych przesłanek w przedmiotowym postępowaniu konieczne byłoby przeprowadzenie przez organ odwoławczy (i Sąd I instancji) odpowiedniego kontrdowodu na potwierdzenie nowego stanowiska. Brak takiego dowodu potwierdza, że dokonana przez organ i Sąd I instancji ocena przesłanek związku przyczynowego oraz zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki są dowolne i pozbawione jakichkolwiek podstaw w materiale dowodowym. Taki pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 716/22, WSA w Warszawie z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/21, WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 181/22, WSA w Łodzi z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 200/22, czy WSA w Rzeszowie z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 149/22). Skoro organy administracji nie zakwestionowały spełnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i skoro decyzja przyznająca stronie ten zasiłek jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do uznania, że brak było możliwości przyznania wnoszącej skargę kasacyjną prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania tego świadczenia są bowiem tożsame z przesłankami przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut kwestionujący wykładnię prawa materialnego, a zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. 1a. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przed odniesieniem się do wskazanych zarzutów należy wskazać, że nie są sporne okoliczności faktyczne sprawy dotyczące tego, że w dacie orzekania przez organy matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 9 grudnia 2021 r. ustalającym, że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji na czas określony do 31 grudnia 2023 r., co w świetle u.ś.r. oznacza legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl natomiast art. 4 ust. 4 tej ustawy niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby ustalono, że chora korzystała ze wsparcia systemu środowiskowego. Nie ustalono też, aby opiekę nad nią sprawowały inne osoby, poza skarżącą, jak też, aby była pozostawiona bez opieki i wymaganego wsparcia. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że to skarżąca jest osobą, która towarzyszy matce w codziennej egzystencji. Sąd I instancji podał, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Niewątpliwie matka skarżącej wymaga opieki, a skarżąca jej tę opiekę zapewnia. Należy przy tym podkreślić, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, co prawidłowo wywiodły organy administracyjne i Sąd I instancji. Badając związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, ocenie musi więc podlegać, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą sprawującą opiekę. Przepis ten nie zakłada jednak, że do oceny organu należy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej. To wyspecjalizowany organ orzeka o stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji o potrzebie uzyskiwania stałego bądź długookresowego wsparcia ze strony opiekuna. W przypadku matki skarżącej organ ten orzekł o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W takim przypadku osoba z kręgu zobowiązanych do alimentacji może podjąć decyzję o podjęciu się osobistej opieki i rezygnacji z zatrudnienia. Wskazywany przez organy i Sąd I instancji zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej nie może zniweczyć ustaleń wynikających z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. To ono rozstrzyga, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innych osób. Podjęcie się takiej opieki, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, skutkuje po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji, uprawnieniem do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wystarcza do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia), a temu celowi ma służyć badanie, czy zakres potrzeb osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji uniemożliwia aktywność zawodową jej opiekuna. Badanie okoliczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywa się w trybie określonym przez przepisy art. 23 ust. 4aa, ust. 4b u.ś.r. Przy czym przepisy te znajdują zastosowanie w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki. Mogą zatem być podstawą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność zarówno sprawowania opieki właśnie przez wnioskodawczynię, jak i sprawowania jej w sposób prawidłowy i zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności oraz adekwatnie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie oznacza to jednak, że wynik wywiadu może być interpretowany z pominięciem wskazań opiekuńczych wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2816/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Wobec powyższego, nieuprawnione pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że: "Organy winny były zatem ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.". Skoro matka skarżącej legitymowała się w dacie orzekania orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, to zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, kto opiekę faktycznie nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym sprawuje. Ustalenia potwierdziły, że opiekę tę sprawowała wyłącznie skarżąca, a niepodejmowanie zatrudnienia pozostawało w korelacji czasowej z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym znaczenia ustaleń dotyczących zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą w kontekście konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, to jednak ocena tych ustaleń musi być spójna i musi być przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. W tym znaczeniu nie zasługuje na aprobatę stwierdzenie Sądu I instancji, że zakres pomocy świadczonej matce nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącej (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), w sytuacji, gdy Sąd przyjął za organami administracyjnymi, że matka skarżącej "może do 4 godzin pozostać w domu sama" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie bez znaczenia jest również powołana w skardze kasacyjnej okoliczność przyznania dwukrotnie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z ustaleń organów wynika, że w związku z koniecznością podjęcia opieki nad matką skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i od listopada 2019 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Okoliczność ta jest niesporna, skoro decyzje te przywoływane są zarówno przez skarżącą, jak i organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji. Zgodnie zaś z art. 16a ust. 1 u.ś.r. ww. zasiłek przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, że warunki przyznania powyższego zasiłku są zatem podobne do tych, które wskazane są w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. i warunkują przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie może w państwie prawa dochodzić do sytuacji, gdy przy wydaniu jednej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego) organ administracji publicznej uznaje, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a następnie przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uznaje, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a opieką nad matką, bowiem zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wskazuje, że wymagało to rezygnacji z pracy lub nie może ona pracy tej podjąć nawet w niepełnym wymiarze. Oczywiście, Naczelny Sąd Administracyjny ma też na uwadze, że ustalenia będące podstawą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego mogły ulec zmianie, jednak w takiej sytuacji, na organach ciążył obowiązek wykazania w jaki sposób zmienił się zakres opieki, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodził już związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a opieką nad matką. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło. Należy podzielić stanowisko prezentowane w orzeczeniach powołanych w skardze kasacyjnej na tę okoliczność, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuujące ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zamieszczone w Rozdziale 2, nie mogą być pominięte przez organy. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – co wynika z art. 8 K.p.a. Nadto zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że organy prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zasady te naruszyły. Tym samym skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. wskazać należy, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu postępowania nie może zostać uwzględniony. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano sentencję zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji.