I OSK 729/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 796/25 odrzucającego skargę W. D. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 27 czerwca 2025 r. nr 398/XII/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie (dalej: "Sąd I instancji"), postanowieniem z 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 796/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę W. D. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 27 czerwca 2025 r. nr 398/XII/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sporna uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n."), a tego typu uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzasadniając jednak odrzucenie skargi - Sąd I instancji podał, że była ona niedopuszczalna z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej. Nie przysługuje jej bowiem żaden tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą. Zdaniem Sądu I instancji, źródłem jej interesu prawnego nie może być art. 34 ust. 3 u.g.n., którego naruszenie zarzuca. Podał przy tym, że przepis ten stanowi, że zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Celem tego przepisu jest bowiem zapobieżenie rozporządzeniu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością, która wskutek wadliwego nabycia, nie stała się ich własnością, lecz w efekcie - nadal pozostaje własnością innego podmiotu. W ocenie Sądu I instancji, oczywiste jest, że podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości przez gminę może zagrażać interesowi prawnemu poprzedniego właściciela. W związku z tym należy uznać, że poprzedni właściciel nieruchomości (jego następca prawny) posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu gminy wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości, jeśli pomiędzy nim, a gminą istnieje spór, co do legalności nabycia danej nieruchomości przez gminę i gdy w tym przedmiocie toczy się postępowanie (administracyjne). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja nie występuje. Zaskarżona uchwała obejmuje zbycie siedmiu działek (ich części) o nr ewid.: [...], położonych przy Al. [...] w L. Natomiast z akt sprawy wynika, że pomiędzy Skarżącą, a Gminą istniał spór, co do legalności nabycia przez Gminę tylko trzech z tych działek, tj. [...]. Toczyło się bowiem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 12 grudnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy [...] objętej księgą hipoteczną L. hip. [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność M. i J. J. (dalej: "orzeczenie"), a jak ustalił Minister Rozwoju w decyzji z 16 kwietnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, obecnie w skład tej nieruchomości wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz działka nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że tylko w odniesieniu do zbycia przez Gminę trzech działek o nr: [...] interes Skarżącej mógłby być naruszony zaskarżoną uchwałą, ale tylko wówczas, gdyby nadal toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności nabycia tych działek przez Gminę. W odniesieniu do pozostałych działek legalność ich nabycia przez Gminę nawet nie mogła być kwestionowana przez Skarżącą, bowiem te działki nie zostały nabyte (wywłaszczone) od jej poprzedników prawnych ani tym bardziej od samej Skarżącej. Końcowo Sąd I instancji, wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 12 grudnia 1950 r. dotyczące legalności nabycia spornych trzech działek o nr: [...], zostało zakończone przed podjęciem zaskarżonej uchwały, tj. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 970/23, którym oddalono skargę. W dacie podjęcia uchwały interes prawny Skarżącej nie był więc w żaden sposób tą uchwałą zagrożony. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek o nr: [...] (na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2024r., II SA/Lu 665/19) - Sąd I instancji podał, że nie ma to żadnego znaczenia dla oceny interesu prawnego Skarżącej w zaskarżeniu spornej uchwały. W tym względzie Sąd I instancji przywołał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 478/21 - dotyczącym uchwały Rady Miasta L. z 20 grudnia 2018 r., która utraciła moc na podstawie § 4 zaskarżonej obecnie uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowania administracyjne, o których mowa w art. 34 ust. 3 u.g.n., to przede wszystkim postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyły nieruchomość oraz postępowania wznowieniowe w tego typu sprawach. Sąd jednocześnie wyraził stanowisko, że przepis art. 34 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku, gdy toczy się postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz, że przepis ten nie obejmuje również postępowań sądowoadministracyjnych. Reasumując Sąd I instancji podał, że w świetle art. 34 ust. 3 u.g.n. przeszkodę w zbyciu nieruchomości stanowiącej na skutek wywłaszczenia własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, stanowi wyłącznie postępowanie w przedmiocie legalności nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis ten nie dotyczy zatem roszczeń/uprawnień przysługujących podmiotom prywatnym w związku ze skutecznie dokonanym wywłaszczeniem, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136, art. 137 u.g.n.) czy prawa pierwokupu (art. 34 ust. 1 u.g.n.), które realizowane jest na zasadach określonych w art. 34 ust. 2, 4-8 u.g.n. i art. 35 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 ust 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, mimo iż Rada wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości, w sytuacji, gdy postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 219/25 o zwrot działek o nr: [...] wywłaszczonych na podstawie orzeczenia z 12 grudnia 1950 r. - jest w toku i nie zostało prawomocnie zakończone; 2. art 136 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy stanowi on podstawę roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a co do której Rada wyraziła zgodę na zbycie. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art.147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania skargi i uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z uwagi na to, że zaskarżona przez nią uchwała nie narusza jej interesu prawnego, co skutkowało odrzuceniem przedmiotowej skargi, jako skargi niedopuszczalnej, mimo że Skarżąca posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przyznania Skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały, o której zwrot toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 219/25, którego jest uczestniczką i przysługuje jej prawo domagania się zwrotu działek o nr: [...], co skutkowało odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności; 3. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi i brak jej merytorycznego rozpoznania i w efekcie pozbawienie Skarżącej możliwości zaskarżenia uchwały dotyczącej zgody na sprzedaż nieruchomości, o której zwrot Skarżąca walczy, w sytuacji, gdy Skarżąca ma interes prawny w zw. z art. 136 u.g.n. oraz art. 34 ust 3 u.g.n. w zaskarżeniu ww. uchwały, co doprowadziło do pozbawienia jej prawa ochrony jej interesów prawnych i naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Nadto, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie. Istota sporu koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miasta L. z 27 czerwca 2025 r. nr 398/XII/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości. Sąd I instancji uznał bowiem, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony postanowieniami kwestionowanej uchwały. Skarżąca kasacyjnie kontestuje powyższe stanowisko podnosząc, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 219/25 toczy się postępowania o zwrot działek o nr: [...] wywłaszczonych na podstawie orzeczenia z 12 grudnia 1950 r. Jest ono w toku i nie zostało prawomocnie zakończone. Należy, zatem wskazać, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Kwestia, czy określona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga w każdej sprawie oceny, która winna uwzględnić skutki uchwalenia kwestionowanej uchwały, w szczególności, w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa wynika, że ustalenia tego aktu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia jednostki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w akcie organu ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (por. postanowienie NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1095/16 – postanowienie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, że nie może być to interes przyszły, hipotetyczny. Z kolei bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu a normą, z której interes jest wywodzony. Indywidualny charakter oznacza, że interes dotyczy konkretnej osoby, która wykazuje naruszenie. Jeśli akt prawny nakłada na jednostkę obowiązki lub pozbawia ją uprawnień bądź też uniemożliwia korzystanie z nich, oznacza to naruszenie interesu prawnego jednostki i nadanie jej legitymacji skargowej. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (zob. K. Kaczmarska (w:) P. Drembowski, P. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2023, wyd. I). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony postanowieniami kwestionowanej uchwały i to tylko w odniesieniu do działek o nr: [...]. W dacie jej podejmowania (27 czerwca 2025 r.) Gmina L. była wyłącznym właścicielem ww. działek przeznaczonych do sprzedaży i w myśl art. 45 ust. 1 u.s.g. była uprawniona do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Skarżącej nie przysługiwał natomiast jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do powyższych nieruchomości czy tytuł zobowiązaniowy umożliwiający korzystanie z niej. O interesie prawnym Skarżącej nie przesądza również toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. Słusznie w tym względzie Sad I instancji podał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 u.g.n. zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dotyczy to postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyły nieruchomość, oraz postępowań wznowieniowych w tego typu sprawach. Co istotne w orzecznictwie administracyjnym oraz w piśmiennictwie nie ma sporu co do tego, że omawiany przepis nie obejmuje postępowań sądowoadministracyjnych i nie ma też zastosowania w przypadku, gdy toczy się postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. np. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 34.). Zatem uznać należy, tak jak Sąd I instancji, że Skarżąca nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały z faktu toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem o zwrot działek o [...] wywłaszczonych na podstawie orzeczenia z 12 grudnia 1950 r. i z tego też względu jej skarga podlegała odrzuceniu. Tak jak już wspomniano powyżej art. 34 ust. 3 u.g.n. nie obejmuje postępowań sądowoadministracyjnych i nie dotyczy postępowań o zwrot nieruchomości. Dla porządku dodać jedynie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 219/25 oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 665/19 w sprawie ze skargi W. D., J. F. i M. W. na decyzję Wojewody L. z 16 września 2019 r. znak: GN-V.7534.2.5.2019.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w związku z tym i postępowanie sądowe zostało zakończone. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego w piśmie z 28 kwietnia 2026 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).