I OSK 789/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 297/22 w sprawie ze skargi E.W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-510/2021/KPu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 297/22, po rozpoznaniu skargi E.W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-510/2021/Kpu, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-510/2021/KPu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku E.W. z dnia 14 września 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 23 kwietnia 1991 r., nr 2902 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] - [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. w ewid. gruntów w jedn. [...], obr. [...], jako działka nr [...], o pow. 0,1911 ha, zabudowanej [...] budynkami mieszkalnymi i budynkiem użytkowym, zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej budynków posadowionych na w/w nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491 – dalej "ustawa zmieniająca"). Na mocy art. 1 tej ustawy, w art. 158 K.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Minister ustalił, że objęta wnioskiem decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 23 kwietnia 1991 r. stała się ostateczna w dniu 9 maja 1991 r., a zatem od dnia jej doręczenia upłynęło trzydzieści lat. To, zdaniem Ministra, oznacza, że w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 158 § 3 K.p.a., tj. od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji upłynęło trzydzieści lat, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 23 kwietnia 1991 r. Na powyższe postanowienie E.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie w przypadku uznania skargi za dopuszczalną o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ, wskazując na przepis art. 52 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a., podniósł, że skarżąca przez wniesieniem skargi nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, tj. złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym była pouczona w zaskarżonym postanowieniu. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania. Na wstępie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Sąd wskazał, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Sądu, fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. Literalne brzmienie tego przepisu odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma – w ocenie Sądu – żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odniesieniu do zarzutów skargi, WSA uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd I instancji wskazał, że bezspornie przedmiotowy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 23 kwietnia 1991 r. wpłynął do Ministra w dniu 14 września 2021 r. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Mocą tej ustawy został dodany w art. 158 K.p.a. § 3 w brzmieniu: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Sąd podkreślił, że oznacza to, że w dacie złożenia wniosku przepis art. 158 § 3 K.p.a. nie obowiązywał. Mógł więc mieć on zastosowanie do wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji złożonych po dacie wejścia w życie powołanego przepisu. W niniejszej zaś sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. Wobec tego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 158 § 3 K.p.a., które zostało już wszczęte narusza – w ocenie Sądu – art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia z przyczyn wyżej omówionych. Sąd wskazał, że – wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę – art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, nakazujący stosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisów zmienionych, nie odnosi się do art. 158 § 3 K.p.a., który z istoty rzeczy nie może dotyczyć już wszczętych postępowań, regulując kwestię odmowy wszczęcia postępowania. Wobec tego Sąd uznał, że art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nakazując stosowanie przepisów "nowych" do spraw będących w toku (wszczętych i niezakończonych), nie uzasadniał zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 158 § 3 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. Sąd przypomniał, że skarżąca w treści skargi podniosła, iż wniosek z dnia 14 września 2021 r., obok żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, zawierał także ewentualny wniosek o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił jednak stanowiska sprowadzającego się do rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 158 § 3 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., art. 61a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, która została wydana ponad 30 lat temu, 2) art. 61 § 3 K.p.a. w zw. art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że datą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest dzień doręczenia organowi nadzoru żądania o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji, pomimo, że art. 157 K.p.a. i następne nie zawiera takiej regulacji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 i 2 K.p.a. w zw. art. 158 § 3 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że sam wpływ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bez podjęcia przez organ nadzoru jakichkolwiek czynności w sprawie, powoduje automatyczne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., art. 61 § 3 K.p.a. oraz art. 2 ust 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że datą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest dzień doręczenia organowi nadzoru żądania o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji, pomimo, że art. 157 K.p.a. i następne nie zawiera takiej regulacji; 3) art. 2 ust. 2 ustawy zmienianej poprzez nieuzasadnione zastosowanie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku 80 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister MSWiA orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzekając w niniejszej sprawie WSA oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 61 § 3 K.p.a., który dotyczy postępowania zwykłego. Natomiast problematykę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji reguluje art. 157 § 3 K.p.a., zgodnie z którym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazano, że przepis ten, odmiennie niż art. 61 § 3 K.p.a., nie zawiera domniemania wszczęcia postępowania na żądanie strony z datą doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. Wynika to z odmienności obu trybów. Zdaniem organu oznacza to, że skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wystosował w niniejszej sprawie formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z żądania skarżącej i nie podjął żadnych czynności procesowych w tej sprawie, to w konsekwencji znajdował zastosowanie art. 158 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wskazano, że zgodnie z art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Ministra taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja Wojewody Warszawskiego będąca przedmiotem żądania skarżącej została wydana w dniu 23 kwietnia 1991 r. i doręczona ponad 30 lat temu. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że w literaturze przedmiotu wyrażony został pogląd w zakresie możliwości różnej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przywołując brzmienie tego przepisu podkreślono, że ustawodawca nie wskazał, jak to najczęściej czynił w podobnych regulacjach dotyczących powstania określonego skutku prawnego ex tunc, tzn. z mocy prawa, że potwierdzenie powstania tego skutku prawnego wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej określonego organu administracji publicznej. W konsekwencji powyższego prezentowane są poglądy, w myśl których, organ może ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu ex lege postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po drugie, organ nadzorczy może wydać decyzję stwierdzającą umorzenie ex lege postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Minister podkreślił, że drugi z ww. poglądów uzasadnia się tym, że ustalenia organu nie powinny pozostawać poza kontrolą, a strony nie można pozbawiać środka odwoławczego (funkcji adekwatnego środka prawnego nie spełniają czynności procesowe podejmowane w związku z bezczynnością organu) i prawa do sądowej kontroli czynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E.W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. W obszernym uzasadnieniu, m. in. powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2013 r. , sygn. akt I OSK 193/12, wskazano, że generalna zasada wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., wskazująca dzień doręczenia żądania organowi jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym. Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. postępowania wszczęte i niezakończone umarza się z mocy prawa. Zgodzono się z Sądem, że art. 158 § 3 K.p.a. stosuje się jedynie do tych postępowań administracyjnych, które miałyby zostać wszczęte po dacie wejścia w życie przepisów zmieniających K.p.a., tj. od dnia 16 września 2021 r. Natomiast do tego dnia nie było formalnych przeszkód, aby wszczęte przez organ postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Pomimo wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, podlegała ona rozpoznaniu na rozprawie, gdyż strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej zażądała przeprowadzenia rozprawy. Tym samym w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., chociaż istota sprawy dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego. A mianowicie skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że wpływ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez jakichkolwiek czynności organu powoduje automatycznie wszczęcie postępowania nadzorczego. A skoro tak, to znajduje zastosowanie art. 2 ust.2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491 – dalej "ustawa zmieniająca"), nie zaś art.158 § 3 k.p.a. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że wskazana powyżej ustawa zmieniająca, które weszła w życie z dniem 16 września 2021 r., mocą art. 1 pkt 2 ustawy wprowadziła w art.158 § 3 dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a K.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika więc z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższe rozwiązania były konsekwencją wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym to wyrokiem uznano art. 156 § 2 K.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca dokonał zatem zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już kilkakrotnie, że art. 158 § 3 K.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych ( wyroki NSA z: 4 grudnia 2022 r., I OSK 1827/22; 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2282/22, 11 kwietnia 2025 r., I OSK 1775/22, pub. www.nsa.gov.pl ). W wyrokach tych wskazywano, że pierwsza sytuacja (art. 158 § 3 k.p.a.) dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się go do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 K.p.a. uniemożliwia więc wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Druga natomiast sytuacja (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) dotyczy postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji (czyli w dniu 16 września 2021 r.), które powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w nim warunków. Na to rozróżnienie zwrócił również wnioskodawca projektu ustawy, wskazując w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że zdaniem wnioskodawcy zasadne jest rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia również na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji. Przesądzenie tego wprost w art. 2 projektu czyni zadość zaleceniom płynącym z Zasad Techniki Prawodawczej oraz ma być wyraźną normą dla organów dokonujących stwierdzenia nieważności decyzji, że także w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, dotyczących decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, działanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji limitowane jest 30-letnim przedawnieniem, pod warunkiem że decyzje te wywołały skutek w postaci nabycia prawa lub jego ekspektatywy (vide: uzasadnienie do projektowanej ustawy, druk sejmowy nr 1090). Ustawodawca zatem w sposób zamierzony wprowadził dwa sposoby zakończenia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjęcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 K.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy. We wskazanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto również, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, chociaż nie dokonano pogłębionych rozważań dotyczących tej kwestii, uznając ją za prawnie oczywistą. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. zwraca uwagę, że stanowisko doktryny i orzecznictwa nie było jednolite w kwestii dotyczącej zastosowania w postępowaniu nadzorczym ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 3 K.p.a., a według której datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej ( por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, LEX nr 55299, z 30 maja 2011 r., II SA/Wa 787/11, LEX nr 1132536). Stanowisko to argumentowano tym, że stosownie do art. 157 § 3 wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Przyjmowano zatem, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku wszczęcia postępowania. Zagadnienie, to pomimo uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a ( Dz.U. 2011, Nr 18, poz.6) wymaga zatem rozważenia, gdyż przepis ten został w istocie zastąpiony art. 61 a §1 k.p.a. Gdyby zaaprobować pogląd, że samo złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania nie powoduje wszczęcia tego postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wstępnego, w którym oceniana będzie dopuszczalność prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, to czynności organu administracji podejmowane w związku z oceną dopuszczalności wszczęcia postępowania trzeba by uznać za podejmowane poza postępowaniem i bez związania terminem załatwienia sprawy. W każdym tak zwykłym postępowaniu administracyjnym, jak też prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, wyróżnia się pierwszą fazę postępowania, w której zapadają rozstrzygnięcia o dopuszczalności jego prowadzenia, a czynności podejmowane w ramach tej fazy postępowania mają charakter procesowy, są regulowane prawem procesowym. Obowiązek podjęcia tych wstępnych czynności musiał być zatem przez ustawodawcę uwzględniony, gdy określał terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Tak w trybie zwykłym, jak też w trybie nadzwyczajnym organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć, czy w związku z wniesionym podaniem powinien podjąć czynności merytoryczne w sprawie, czy też wydać postanowienie oparte na podstawie z art. 61a k.p.a. Za odmiennym rozumieniem daty wszczęcia postępowania w obu tych trybach nie przemawia także i to, że zgodnie z art. 1 k.p.a. "Kodeks postępowania administracyjnego normuje: postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1);" nie wskazując w żadnym z kolejnych punktów tego artykułu odrębnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc też pod uwagę fakt umiejscowienia w ramach procedury administracyjnej wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art.157 § 2 k.p.a., jak też 61§3 k.p.a. Oba te artykuły zawarto w ramach tego samego działu II " Postępowanie". Prawidłowa zatem wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach art.156 i nast.k.p.a., odnoszących się do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, zastosowanie znajdą pozostałe przepisy k.p.a., w tym art.61§3 k.p.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wydaje się absurdalnego wniosku, że wobec braku odesłania w art. 157 k.p.a. nie można stosować art.61a §1 k.p.a. Ustawodawca odmiennie, aniżeli przy wznowieniu postępowania nie przewidział wydawania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że generalna zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. wskazująca dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym ( por. wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r., I OSK 193/12). Rzeczą oczywistą jest, że ta generalna zasada nie dotyczy tzw. żądań i podań niemożliwych, wykraczających w sposób oczywisty poza materię dominium i imperium organów administracji publicznej, a do takich nie należy rozpoznawana sprawa, dotycząca żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca wszczęła postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 1991 r., tj. z dniem 14 września 2021 r. (data wpływu do organu). Postępowanie to nie zostało natomiast zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 16 września 2021 r. Wobec tego uznać należy, że ziściły się przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skoro bowiem sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem do dnia 16 września 2021 r., to organ zobligowany był do stosowania przepisów K.p.a. w nowym brzmieniu, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 158 § 3 K.p.a. Nie można bowiem utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Zastosowanie art. 158 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej i odmowa wszczęcia postępowania, jest zupełnie innym rozstrzygnięciem, niż umorzenie postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, patrząc zarówno z punktu widzenia obowiązków organu administracji, jak i uzasadnionego interesu stron. Jest to o tyle istotne, że dla strony postępowania, inne mogą być konsekwencje odmowy wszczęcia postępowania, a inne umorzenia postępowania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przy prawidłowo zastosowanych ww. przepisach nie powinno dojść do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym uznać należy, że Sąd I Instancji nie uchybił ww. przepisom, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).