I OSK 946/24

Dnia 6 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1862/23 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z [...] maja 2023 r. nr [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku). Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.( dalej zwana "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną; naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 Ppsa Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpienie do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, E.W. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że choć Skarżący wspiera matkę w codziennym funkcjonowaniu to jednak z akt sprawy wynika, że jest osobą bierną zawodowo i nie wykazał, że konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia jest wynikało właśnie z opieki nad matką. Kolegium zwróciło również uwagę, że matka Skarżącego ma jeszcze dwoje dzieci i wyjaśniło, że niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie, czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Tymczasem Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w odwołaniu nie wskazał okoliczności, które mogłyby uzasadniać zwolnienie rodzeństwa z obowiązku alimentacyjnego wobec matki; nie rozważył również żadnego innego scenariusza opieki nad matką, z uwzględnieniem rodzeństwa zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji. Kolegium podniosło tym samym, że Skarżący nie może oczekiwać udzielenia pomocy i wsparcia od Państwa, skoro nie wykorzystał innych dostępnych możliwości w zakresie zapewnienia opieki matce - to jest w postaci świadczeń alimentacyjnych od rodzeństwa, jak również usług opiekuńczych. Zatem trudno uznać, że Skarżący obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, a więc opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Według Kolegium brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącego opieki nad matką a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako "ustawa"). Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji i wyjaśniając, że zadaniem organów nie jest wykazanie, czy osoba wnioskująca o sporne świadczenie może skorzystać z alternatywnych form opieki, w tym wynająć opiekuna ze środków alimentacyjnych, niedopuszczalne jest bowiem wyprowadzenie przez organy administracyjne dodatkowych, negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Sąd wyjaśnił również, że organ nie może uzależniać prawa do uzyskania świadczenia od tego, czy strona wnioskująca wykazała się dotychczas jakąkolwiek aktywnością zawodową, czy też nie. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje co do zasady Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. Jednak w niniejszej sprawie zasadnym jest ustosunkowanie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Analizując zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazać należy na wstępie na pewną nieprawidłowość jego sformułowania. Kolegium zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Owa błędna wykładnia polegać miała w ocenie Kolegium na przyjęciu, że w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zatem, że Kolegium kwestionuje nie tyle wykładnię prawa materialnego ile dokonaną przez Sąd ocenę poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie organu, skoro Skarżący ma 20 lat i nigdy nie podejmował żadnego zatrudnienia, a zatem nie ma żadnego doświadczenia zawodowego i nie wynika, aby miał jakikolwiek zawód wyuczony, zaś rodzina utrzymuje się jedynie ze świadczeń rentowych matki, to uznać należy, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Kolegium podkreśliło również, że świadczenie pielęgnacyjne skierowane jest do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo, nie jest zatem kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących sią niepełnosprawnych członkiem rodziny. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Co istotne, analogiczny pogląd wyraził Sąd Wojewódzki podkreślając, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Słusznie jednak Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ nie możne uzależniać prawa do uzyskania świadczenia od tego, czy strona wnioskująca wykazała się dotychczas jakąkolwiek aktywnością zawodową, czy też nie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 (a Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko) organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w ustawie. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie można się zatem zgodzić z Kolegium, że skoro Skarżący mający w dacie wydawania decyzji 20 lat nie podjął jeszcze zatrudnienia a rodzina utrzymuje się ze świadczenia rentowego jego matki, to nie istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza nie to czy Skarżący wcześniej pracował, lecz to, jaki jest aktualny, rzeczywisty zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką i jednocześnie jakie są potrzeby niepełnosprawnej matki, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Rację ma również Sąd pierwszej instancji wskazując, że Kolegium nie było upoważnione do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce Skarżącego niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, w sytuacji gdy do sprawowania bezpośredniej opieki zobowiązał się Skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2488/23 (a skład orzekający stanowisko to w pełni podziela) przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, to nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23 i 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Z art. 17 ustawy nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Jest to zatem wymóg pozaustawowy. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r. III SA/Kr 1048/22 (w którym wyrażony został pogląd że pomoc Państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji) uchylony został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2024 r. I OSK 1594/23. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny. Niezasadny jest w konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i odnosząc ją do stanu faktycznego sprawy słusznie uznał, że przywołane przez organ drugiej instancji okoliczności faktyczne takie dotychczasowa bierność zawodowa Skarżącego czy też fakt posiadania przez niego rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby zapewnić matce pomoc nie mógł stanowić o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a opieką nad matką. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Kolegium – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.