I OW 21/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Oporów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Oporów a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Oporów jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy Oporów wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem datowanym na 28 grudnia 2022 r. Kierownik Wydziału Pomocy Stacjonarnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oporowie dokumenty dotyczące skierowania wyżej wymienionej osoby do domu pomocy społecznej. Powyższe argumentowano tym, że zainteresowana jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, gdyż zajmowany przez nią lokal ma charakter usługowy i istnieje realna obawa jego przymusowego opuszczenia. Tym samym w oparciu o regulacje zawarte w powyższej ustawie uznano, że w sprawie właściwą miejscowo będzie gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały. W ocenie Wójta Gminy Oporów, przekazanie dokumentów dotyczących powyższej sprawy zostało dokonane z naruszeniem prawa, zaś organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Łodzi. Organ podniósł, że pismo przekazujące sprawę do rozpoznania posiadało brak formalny dotyczący upoważnienia osoby podpisanej pod pismem do dokonywania takich czynności w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi. Odnosząc się merytorycznie do sprawy powołano się na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały – art. 101 ust. 2 ustawy. Równocześnie powołano się na definicję osoby bezdomnej zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy wskazując, że jeżeli osoba nie ma zameldowania na pobyt stały ale zamieszkuje w lokalu mieszkalnym to nie może zostać uznana za osobę bezdomną. W odniesieniu do powyższych przepisów wskazano, że zainteresowana zamieszkuje w Łodzi od blisko 8 lat. Z danych dostępnych w CEIDG wynika, że w okresie od 16 kwietnia 2015 r. do 5 czerwca 2017 r. prowadziła działalność gospodarczą w Łodzi przy ul. [...]. Wójt Gminy Oporów uznał, że zainteresowana prawdopodobnie cały czas zamieszkiwała i zamieszkuje w tym lokalu. Organ podkreślił, iż Prezydent Miasta Łodzi nie miał wątpliwości, iż miejscem zamieszkania wnioskodawczyni był i jest lokal znajdujący się pod powyższym adresem. Powołano się na treść pisma przekazującego, w którym w oznaczeniu adresu zainteresowanej Prezydent Miasta Łodzi wskazał lokal o numerze "[...]", zaś właśnie litera "m" oznacza "mieszkania". Ponadto, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła wspomniany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, wskazano, że organ przekazujący sprawę nie wykazał, by lokal w którym zamieszkuje zainteresowana był lokalem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób. Podkreślono, że lokal zajmowany przez wnioskodawczynię jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu powyższych przepisów o czym świadczy długotrwałe zamieszkiwanie w nim wyżej wymienionej, co nie było nigdy kwestionowane przez Prezydenta Miasta Łodzi. Z powyższych względów, w ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Łodzi. W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, iż zebrana w sprawie dokumentacja pozwala stwierdzić, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną. W argumentacji wskazano, że wnioskodawczyni wspólnie z mężem od kilku lat zajmują lokal użytkowy w Łodzi przy ul. [...], gdzie w przeszłości prowadzili lokal gastronomiczny, który był wydzierżawiony pod działalność gospodarczą. Obecnie nadal przebywają w tym lokalu, do którego nie posiadają prawa własności. Małżonkowie zaadoptowali jedno pomieszczenie, z którego stworzyli prowizoryczny pokój. Pomieszczenie jest małe, ogrzewane piecem gazowym z butli. Lokal jest pozbawiony dostępu do energii elektrycznej i ciepłej wody. Z uwagi na fakt, iż jest to lokal użytkowy ceny prądu są wyższe niż w lokalu mieszkalnym i nie ma możliwości założenia licznika przedpłatowego. Wnioskodawczyni jest osobą leżącą, pampersowaną, zależną od męża. Zajmowane przez nią pomieszczenie nie spełnia warunków dla osoby wymagającej stałej opieki. Małżonkowie mają duże zaległości w opłatach za czynsz. W związku z tym, że nie posiadają oni tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu Zarząd Lokali Miejskich Rejon Obsługi Najemców Zasobu Obcego w Łodzi pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. wezwał małżonków do zdania lokalu do dyspozycji Zarządu Lokali Miejskich w terminie do 31 grudnia 2022 r. Ponadto Zarząd Lokali Miejskich poinformował, że lokale użytkowe nie są przystosowane do stałego przebywania osób i tym samym nie mogą spełniać funkcji mieszkalnej. Wobec powyższych okoliczności organ uznał, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, dlatego też właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie, które znajdowało się w miejscowości Samogoszcz na terenie gminy Oporów. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy Oporów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobytu w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy W. N. miała miejsce zamieszkania na terenie miasta Łodzi, co determinowałoby zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., czy też była ona osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Z kolei definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawczyni przebywa w Łodzi przy ul. [...]. Lokalu tego nie sposób uznać za lokal mieszkalny, albowiem stanowi on lokal usługowy przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania stosownych usług na rzecz konsumentów, a nie do stałego zaspokajania potrzeb bytowych mieszkańców. Warunki w jakich funkcjonuje wnioskodawczyni wspólnie z małżonkiem są bardzo trudne i nie odpowiadają warunkom pozwalającym na podstawowe zaspokajanie potrzeb życiowych. W lokalu został zorganizowany jedynie prowizoryczny pokój, w którym brakuje stałego źródła ogrzewania, dostępu do ciepłej wody oraz energii elektrycznej. Małżonkowie nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, zostali oni wezwani do jego zdania do dyspozycji Zarządu Lokali Miejskich. Materiał dowodowy sprawy pozwala uznać, że wnioskodawczyni ma nieustabilizowaną sytuację mieszkaniową, charakteryzującą się jedynie pomieszkiwaniem w lokalu usługowym, w którym kiedyś prowadziła wspólnie z mężem działalność gospodarczą. Z powyższego wynika, że miejsce to nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i z tego powodu nie może zostać uznane za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Okoliczności tej nie przeczy zastosowanie przez Prezydenta Miasta Łodzi jako skrótu w adresie lokalu litery "m.", albowiem istotne znaczenie dla oceny charakteru lokalu mają jego właściwości oraz warunki bytowe w jakich funkcjonuje w lokalu dana osoba, a nie użyty skrót do adresu pod jakim się znajduje. Tym samym należy uznać, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 u.p.s. Podstawową przesłanką bezdomności wyrażoną w powyższym przepisie jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Przesłanka "niezamieszkiwania" nie została zdefiniowana w żadnym z przepisów u.p.s. i przy jej określeniu należało posłużyć się sformułowaniem "miejsca zamieszkania" zawartym w art. 25 k.c. Pojęcie "niezamieszkiwania", jako braku wyznaczonej wolą zainteresowanego przestrzeni życiowej zdatnej do przebywania w niej oraz do planowania własnego pobytu w niej na przyszłość winno być konfrontowane z lokalem mieszkalnym. Osoba niemająca lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt osób w celach zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, a więc nieprzebywająca w takim lokalu i - równocześnie - nieprzejawiająca swoim zachowaniem oraz planami życiowymi woli koncentracji swoich życiowych interesów w takim pomieszczeniu jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 6.). Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie bezspornym był fakt, że ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionej na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Oporów. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności jest Wójt Gminy Oporów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.