I OW 4/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Płońsk a Starostą Płońskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia wierzyciela w sprawie wydania nieruchomości postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

M. G. (powoływany dalej jako "wnioskodawca") wnioskiem z dnia 5 stycznia 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Płońsk a Starostą Powiatowym w Płońsku poprzez ustalenie, że wierzycielem, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479; powoływanej dalej jako "u.p.e.a."), w sprawie wykonania obowiązku wydania przez wnioskodawcę nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] obr. I. gm. Płońsk, orzeczonego na mocy decyzji Starosty Płońskiego nr [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na działce nr ewid. [...] w miejscowości I., gm. P., jest Wójt Gminy Płońsk. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2020 r., wydanej na wniosek Gminy Płońsk, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonano podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w miejscowości I. gm. Płońsk, a następnie powstałą w wyniku podziału działkę nr ewid. [...] przyznano na własność Gminy Płońsk, z obowiązkiem wydania nieruchomości w terminie 120 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wójt Gminy Płońsk w dniu 30 grudnia 2021 wezwał wnioskodawcę do wykonania obowiązku w zakresie wydania nieruchomości. W dniu 12 stycznia 2022 r. Gmina Płońsk, jako wierzyciel, wystawiła tytuł wykonawczy skierowany do egzekucji przez Starostę Płońskiego jako organ egzekucyjny. Wnioskodawca złożył zarzuty wobec tytułu wykonawczego, które zostały oddalone przez wierzyciela postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...]. W wyniku złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie postanowieniem z dnia [...][ marca 2022 r., znak: [...], uchyliło powyższe postanowienie w całości. Na wniosek Wójta Gminy Płońsk Starosta Powiatowy w Płońsku postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Po złożeniu przez wnioskodawcę zażalenia, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...], utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., wierzycielem jest organ, który orzekał w I instancji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tym samym, zdaniem organu wojewódzkiego, Gmina Płońsk nie jest wierzycielem obowiązku wydania nieruchomości orzeczonego w decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2020 r. Zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym w tej sprawie jest Starosta Powiatowy w Płońsku. W dniu 29 marca 2022 r. Wójt Gminy Płońsk wystąpił z upomnieniem wobec wnioskodawcy. Upomnienie takie wydał również Starosta Płoński w dniu 8 listopada 2022 r. Następnie Starosta Powiatowy w Płońsku w dniu 12 grudnia 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowienie nr [...] w sprawie wykonania zastępczego obowiązku wydania nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy zarówno Wójt Gminy Płońsk, jak i Starosta Powiatowy w Płońsku uważają się za wierzyciela w sprawie wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wójt jest organem administracji samorządowej, starosta natomiast wykonuje obowiązki w ramach administracji rządowej zespolonej. Zatem w świetle art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego będzie sąd administracyjny. Wnioskodawca powołał się na art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c. Zaznaczono, iż jest to norma ogólna, która określa podmiot wierzyciela wobec obowiązków o charakterze administracyjnym. Natomiast art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176) wskazuje, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi. Wynika z tego, że zarządca drogi jest właściwy do wystąpienia do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jest więc wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według definicji ustawowej wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W niniejszej sytuacji nie powinno ulegać wątpliwości, że wierzycielem jest organ, który z mocy specustawy drogowej (art. 16 ust. 2) występuje do organu egzekucyjnego z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji - zarządca drogi, na wniosek którego wydano decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. Wójt Gminy Płońsk. W ocenie wnioskodawcy egzekucja obowiązku wydania nieruchomości nie może toczyć się z urzędu, a do takiego wniosku prowadzi uzasadnienie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2022 r., które jest obecnie przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Do uruchomienia takiej procedury konieczny jest wniosek wierzyciela oraz wystawiony przezeń tytuł wykonawczy dotyczący obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wnioskodawca wskazał, że w okolicznościach sprawy doszło do sporu kompetencyjnego polegającego na tym, że dwa organy administracyjne określają siebie jako wierzyciela obowiązku wydania nieruchomości orzeczonego na mocy decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2020 r. W tej kwestii powołano się na sporządzone przez organy dokumenty urzędowe wydane w sprawie, tj.: 1. wezwanie z dnia 30 grudnia; tytuł wykonawczy z 12 stycznia 2022 r.; upomnienie z dnia 29 marca 2022 r.; postanowienie z dnia 31 stycznia 2022 r., wydane przez Wójta Gminy Płońsk świadczą o tym, że wierzycielem jest Wójt Gminy Płońsk; 2. postanowienie SKO w Ciechanowie z dnia 24 marca 2022 r., w którym organ nie zakwestionował tego, że Wójt Gminy Płońsk jest wierzycielem; 3. Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z dnia [...] listopada 2022 r. wskazał, że wierzycielem w sprawie egzekucji obowiązku wydania nieruchomości będzie Starosta Powiatowy w Płońsku; 4. Starosta Powiatowy w Płońsku wydał upomnienie z dnia 8 listopada 2022 r. oraz tytuł wykonawczy z dnia 12 grudnia 2022 r. jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawcy, zaistniała potrzeba rozwiązania sporu kompetencyjnego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ustalenia, czy wierzycielem w zakresie żądania wykonania obowiązku wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] obr. I. gm. Płońsk, orzeczonego na mocy decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2020 r. będzie Wójt Gminy Płońsk czy Starosta Powiatowy w Płońsku. W odpowiedzi na wniosek Starosta Płoński poinformował, że w zakresie statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym obowiązku wydania nieruchomości, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176), egzekucję obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzi się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479). Wierzycielem, zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, a za taki w kontekście art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uznaje się właściwy do orzekania organ I instancji. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Płońsk wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Argumentując powyższe stanowisko wskazał, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty Płońskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., sprostowane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., umarzające postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Wójta. Pokreślono, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego przerwało jego bieg. Wójt podniósł, iż Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia wyraźnie wskazał, że organem właściwym do egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji jest Starosta Płoński. Obecnie egzekucję z nieruchomości wszczął i prowadzi Starosta Płoński, jako organ właściwy w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wójt nie prowadzi żadnych czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wójt powołał się na art. 1a pkt 13 powyższej ustawy wskazując, iż wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, a takim w kontekście art. 5 § 1 pkt 1 ustawy jest niewątpliwie Starosta Płoński jako właściwy do orzekania organ I instancji. Podkreślono, iż pomiędzy organami tj. Starostą Płońskim i Wójtem Gminy Płońsk spór kompetencyjny nie zachodzi. Starosta Płoński w wydanych dokumentach w trakcie postępowania egzekucyjnego w sprawie uznaje, że jest organem właściwym, a Wójt tym twierdzeniom nie zaprzecza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących do sądów administracyjnych objętej jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Powoływane przez wnioskodawcę okoliczności dotyczyły postępowania egzekucyjnego toczącego się w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Starosty Płońskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2022 r. W postanowieniu Wojewody jednoznacznie określono, iż w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym Wójt Gminy Płońsk błędnie uznał się za wierzyciela obowiązku wynikającego z decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2020 r., albowiem w oparciu o art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162) w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 852), zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym jest Starosta Płoński. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane przez powyższe organy. O powyższym świadczy fakt wystosowania przez Starostę Płońskiego w dniu 8 listopada 2022 r. upomnienia o wydanie nieruchomości, a także wystawienie przez tenże organ w dniu 12 grudnia 2022 r. tytułu wykonawczego nr [...] oraz wydanie postanowienia nr [...] w sprawie wykonania zastępczego obowiązku wydania nieruchomości. Tym samym Starosta Płoński uznał się za organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wydania przedmiotowej nieruchomości. Wójt Gminy Płońsk nie kwestionuje właściwości powyższego organu do prowadzenia sprawy. Oznacza to, że spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Płońskim a Wójtem Gminy Płońsk nie istnieje, a postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Zachodziły zatem przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 2 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.