I OZ 652/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2082/23 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr WG-I.7513.1.3.2023.GŁ w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z 13 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2082/23 (dalej postanowienie z 13 października 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił M.J. (dalej skarżąca) wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 30 czerwca 2023 r. nr WG-I.7513.1.3.2023.GŁ w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T.Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 335 i n.). Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został uzasadniony lakonicznie i sprowadzał się w gruncie rzeczy do wykazania zasadności skargi, przez co uniemożliwiał Sądowi ocenę, czy zachodziły ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, zwłaszcza nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty, powinno rzetelnie określać rozmiar ewentualnej szkody i jej wpływ na sytuację ekonomiczną strony. Skarżąca nie podjęła nawet próby uprawdopodobnienia zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji, nie była możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, za wstrzymaniem jego wykonania nie przemawiała również wartość zobowiązania nałożonego na skarżącą [w łącznej kwocie 1.420,65 zł; k.301-298 akt Prezydenta m.st. Warszawy; k. 69-64 akt MWINGiK - uw. NSA]. Sąd wyjaśnił, że należności pieniężne mogą zostać w każdym czasie zwrócone czy też rozliczone między stronami. Są one ze swej natury świadczeniami odwracalnymi i nie wywołują trudnych do odwrócenia skutków. Ze względu na charakter tego zobowiązania - w razie uwzględnienia skargi - środki wpłacone przez skarżącą na podstawie ostatecznego postanowienia będą mogły zostać jej zwrócone. Skoro skarżąca nie uprawdopodobniła, że skutki materialnoprawne, jakie wywoła wykonanie zaskarżonego postanowienia, mogą wyczerpać którąkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705, dalej ppsa), Sąd I instancji odmówił udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (k. 27-29 akt sądowych). Zażalenie złożyła skarżąca, zaskarżając postanowienie z 13 października 2023 r. w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 § 3 ppsa przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie [wykonania] zaskarżonego postanowienia, podczas gdy naraża ono skarżącą na poniesienie szkody majątkowej przez bezpodstawnie obciążenie jej kosztami biegłego klasyfikatora, którego czynności zostały przeprowadzone przez organ I instancji (Prezydenta m.st. Warszawy) w sposób rażąco wadliwy i tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie skarżącej. W konsekwencji, doprowadziło to do niezasadnej odmowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia; 2. art. 61 § 3 ppsa przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie [wykonania] zaskarżonego postanowienia, podczas gdy bezpodstawnie obciąża ono w całości kosztami skarżącą i naraża ją na szkodę majątkową, w sytuacji gdy pismem z 27 września 2022 r. skarżąca cofnęła wniosek w zakresie działki nr [...] i dokonała modyfikacji wniosku w zakresie działki [nr] [...], w związku z czym należy uznać, że czynności podejmowane przez klasyfikatora 30 września 2022 r. były realizowane z urzędu, a nie na wniosek, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia; 3. art. 61 § 3 ppsa przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie [wykonania] zaskarżonego postanowienia, podczas gdy brak wstrzymania jego wykonania naraża skarżącą na znaczną szkodę majątkową przez bezpodstawne poniesienie kosztów biegłego klasyfikatora w wyniku rażąco wadliwych działań organów administracyjnych; 4. art. 7d pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy [z dnia 17 maja 1989 r.] Prawo geodezyjne i kartograficzne [(Dz.U. z 2023 r. poz. 1752, dalej pgk)] w zw. z § 3 i 4 pkt rozporządzenia Rady Ministrów [z dnia 12 września 2012 r.] w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246, dalej rozporządzenie) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] z obrębu [...] prowadzone jest z wniosku, w sytuacji gdy istniały przesłanki w stosunku do gruntów na działce nr [...] do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji dla użytku "Lz" z urzędu. Tym samym, w sytuacji cofnięcia wniosku przez skarżącą pismem z 27 września 2022 r. dalsze postępowanie winno być uznane za prowadzone z urzędu. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wtrzymanie jego wykonania, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy [Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 36-43 akt sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków [...] (art. 61 § 3 zd. 1 ppsa). Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Wskazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 ppsa przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, uzasadniając potrzebę w tym zakresie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody w jej majątku wskutek wadliwych działań organów administracji. W ocenie skarżącej, koszty postępowania związane z czynnościami klasyfikatora w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów winny być uznane za wykonane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego z urzędu, ponieważ pismem z 27 września 2022 r. wycofała ona wniosek w zakresie działki nr [...], konsekwencją czego winno być umorzenie postępowania oraz dokonała zmiany wniosku w zakresie działki nr [...], co zostało całkowicie pominięte przez organy. Według skarżącej, nie zaistniała żadna z przesłanek obciążenia strony kosztami postępowania, gdyż: koszty niniejszego postępowania powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków (§ 3 rozporządzenia oraz art. 7d pkt 1 lit. a i art. 20 ust. 3 pgik); wniosek strony zawierający żądanie dotyczące przeprowadzenia czynności (dowodu) był związany z ustawowym obowiązkiem jej przeprowadzenia przez organ administracji; koszty nie wyniknęły z winy strony. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest w istocie tożsame z uzasadnieniem wywiedzionej skargi. Skarżąca podważa zasadność obciążenia jej kosztami postępowania w sprawie dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy, co nastąpiło zaskarżonym postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy nr 224/2023 z 16 marca 2023 r. nr BG-PA-E-I.6623.17.2019.AWO (MSZ). Kwestia zasadności skargi będzie natomiast podlegała badaniu przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku rozpoznania sprawy kasacyjnej. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na tym etapie skutkowałoby przedwczesnym orzekaniem przez Sąd co do istoty sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej brak jest przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta były oczywiście bezzasadne, a tym samym, że skarga jest oczywiście uzasadniona, co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o wstrzymanie. W tym aspekcie wskazać należy, że nawet gdyby skarga była oczywiście zasadna, to nie stanowi to przesłanki do wstrzymania zaskarżonego aktu administracji. O przesłankach tych jednoznacznie przesądza bowiem art. 61 § 3 ppsa. Ewentualna racja strony w sporze z organem administracji nie ma znaczenia dla instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Istotne przy wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia jest, czy strona uprawdopodobniła, że uszczerbek w jej majątku - bo o tego rodzaju szkodę chodzi w niniejszej sprawie - wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia stanowi szkodę w znacznych rozmiarach. Rozmiar szkody w odniesieniu do każdej osoby jest względny. Zależy ściśle od jej sytuacji zarobkowej, majątkowej i osobistej. By ocena w tym aspekcie, to znaczy znaczności szkody dla strony, była możliwa, strona winna uprawdopodobnić wysokość poniesionych lub ponoszonych przez nią kosztów wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia, ale także okoliczność, w jaki sposób ów wykonanie wpłynie na jej sytuację majątkową i życiową, czy zagraża jej egzystencji lub prowadzonej przez nią działalności. W niniejszej sprawie skarżąca zaniechała takiego wskazania, co w istocie uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w jej przypadku, w określonych okolicznościach, powstały w konsekwencji wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia uszczerbek w jej majątku będzie miał charakter znacznej szkody, o której stanowi art. 61 § 3 zdanie pierwsze ppsa. Skarżąca nie wyjaśniła, jakie konkretne konsekwencje wywoła dla niej wykonanie zaskarżonego postanowienia. Nie jest rolą Sądu domyślanie się, na czym polega interes prawny strony wobec złożonego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu administracyjnego. W tej sprawie skarżąca zaniechała właściwego uzasadnienia sformułowanego wniosku, co w konsekwencji uniemożliwiało jego ocenę odnośnie do wymiernych skutków, jakie wywoła wykonanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia w kontekście jej sytuacji majątkowej i osobistej. Zaakcentować należy, że szkody majątkowe polegające na zapłacie określonych aktem administracyjnym sum pieniężnych nie są nieodwracalne. Jeżeli strona wygra sprawę, będzie miała podstawę do żądania zwrotu zapłaconych środków. Szkoda majątkowa może wystąpić w dwu postaciach: strat, które poszkodowany poniósł (damnum emergens) wskutek ubytku lub utraty poszczególnych składników majątkowych (np. pieniędzy, wierzytelności itp.) albo zwiększenie się pasywów (np. zwiększenie istniejących zobowiązań) oraz utraty korzyści, które mógłby osiągnąć (lucrum cessans), gdyby mógł swobodnie dysponować przysługującym mu składnikiem majątkowym. Zasadniczo w przypadku, gdy składnikami tymi są środki pieniężne, strata ma charakter odwracalny. Skarżąca w tej sprawie nie uprawdopodobniła, jakie skutki dla niej mogłoby wyrządzić wykonanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia, czy skutki te miałyby charakter nieodwracalny ani że poniesienie przez nią określonych kosztów postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów - nawet jeśli odwracalne - będzie stanowiło dla niej szkodę na tyle znaczną, że uzasadniałoby wstrzymanie wykonania tych postanowień. Zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznych. Zasada ta ma odpowiednie zastosowanie do postanowień organu administracji. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstępstwa od tej zasady, mając za podstawę art. 61 § 3 ppsa. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia, sąd co do zasady nie dokonuje oceny zasadności skargi. W rezultacie, zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.