I OZ 86/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 720/22 o wstrzymaniu wykonania decyzji w zaskarżonej części w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2022 r. znak DP.611.16.2021.AKS(18) w przedmiocie przekazania na rzecz gminy mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy postanawia: oddalić zażalenie

Zaskarżonym postanowieniem z 18 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2022 r. znak DP.611.16.2021.AKS(18) w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, że Gmina D. wniosła skargę na ww. decyzję w przedmiocie przekazania na rzecz gminy mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy, w części dotyczącej określonych nieruchomości. Pismem z 9 listopada 2022 r. Gmina D. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie zakwestionowanym skargą, wskazując na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, związanych ze zbyciem spornych nieruchomości osobom trzecim, a w konsekwencji tego ryzykiem niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody związanej z bezpowrotną utratą prawa własności nieruchomości bez jakiegokolwiek wynagrodzenia. Zdaniem skarżącej, sprawiłoby to, że kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie okazałaby się iluzoryczna. W ocenie strony, istnieje realne ryzyko związane z tym, że zwłoka spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla strony. Świadczy o tym okoliczność, iż Miasto O. przystąpiło do wykonania zaskarżonej decyzji w całości poprzez złożenie wniosków o ujawnienie w księgach wieczystych własności na rzecz Miasta O., czego dowodem jest zawiadomienie z KW nr [...] dotyczące ujawnienia Miasta O. jako właściciela nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], z obrębu C. (tj. jednej ze spornych nieruchomości ujętej w punkcie I.1 decyzji Prezesa RM, co do której Gmina zaskarżyła tę decyzję do Sądu). Sąd I instancji uznał, że wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżąca przedstawiła argumenty, które uprawdopodabniają, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. WSA zauważył, że decyzja w zaskarżonej części może stanowić podstawę dla sądu wieczystoksięgowego do wykreślenia jako właściciela jednostki samorządu terytorialnego i wpisu nowego właściciela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12 u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył Sąd, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Mając powyższe na względzie, WSA stwierdził, że decyzja w zaskarżonej części może spowodować skutki przewidziane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej jako: P.p.s.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina O. podnosząc, że skarżąca nie udokumentowała w jaki sposób wystąpienie przez uczestnika do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o ujawnienie go jako właściciela dwóch spośród wielu z przekazanych w drodze zaskarżonej decyzji działek, miałoby doprowadzić do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody albo spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wnosząca zażalenie wskazała, że celem zaskarżonej decyzji jest przekazanie uczestnikowi mienia państwowego na realizację zadań gminy, w związku z czym uczestnik nie jest uprawniony do dowolnego i pozbawionego kontroli dysponowania przedmiotowym majątkiem. Poza tym w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, strona skarżąca będzie dysponowała środkami prawnymi na dokonanie zmian w zakresie praw właścicielskich ujawnionych w księgach wieczystych. Nie sposób zatem uznać skutków decyzji za nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Należy przy tym wskazać, że inicjatywa w zakresie wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu należy do strony skarżącej, bowiem jej rzeczą, jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, jest wykazywanie zasadności złożonego wniosku poprzez wskazanie istnienia materialnoprawnych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Art. 61 § 3 P.p.s.a. jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie. W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - op. cit., s. 569-572, uw. 26-28). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywana przez stronę skarżącą potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczących ich księgach wieczystych - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 455/14, Lex 1480935). Zatem prawidłowo uznał Sąd w zaskarżonym postanowieniu, że wystarczającą przesłanką wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie możliwość wywołania przez tę decyzję określonych skutków prawnych w przypadku skorzystania przez Gminę O. z uprawnień właścicielskich, która będzie mogła w stosunku do przedmiotowych nieruchomości dokonać czynności prawnych prowadzących do ich zbycia, obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi czy też określonego zagospodarowania. Wystąpienie takiej sytuacji prawnej należy uznać za nieodwracalną bowiem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ administracyjny działający w ramach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków prawnych, które mogą powstać w wyniku powziętych czynności cywilnoprawnych. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii niedoręczenia Gminie O. odpisu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż w przypadku tego typu wniosku Sąd go rozpoznający powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich stron postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie skarżącej. Niedopełnienie przez Sąd obowiązku doręczenia odpisu wniosku stronie stanowi zatem uchybienie procesowe. Jednakże naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.). Wskazane wyżej uchybienie, ze względu na późniejsze doręczenie Gminie O. zaskarżonego postanowienia, nie pozbawiło strony możliwości obrony swoich praw w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czego dowodem jest wniesienie niniejszego zażalenia. W zażaleniu nie podjęto próby wykazania, w jaki sposób niedoręczenie wniosku mogło przełożyć się na wynik postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Gmina O. nie przedstawiła też przekonującej argumentacji, która podważyłaby stanowisko Sądu I instancji o zaistnieniu w niniejszej sprawie przesłanek umożliwiających udzielenie stronie skarżącej ochrony tymczasowej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.