I SA/Wa 1957/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. G., K. W. i Z. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (d.n. [...]), położonej w C., gmina [...], na rzecz Z. K. (pkt 1) oraz orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (d.n. [...]), położonej w C., gmina [...], na rzecz Z. K. (pkt 2); jak też zobowiązał Z. K. do zwrotu na rzecz gminy [...] kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu (pkt 3). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. wystąpiła Z. K. We wniosku podniesiono, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., nr [...], w zakresie pkt 1 decyzji dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...], o pow. [...] ha, została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszaniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej C., gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła Z. K., reprezentowana przez H. G., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2683/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., nr [...], wskazując, że Z. K. zmarła [...] lipca 2019 r., w związku z czym Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju kierując decyzję z [...] października 2019 r. do zmarłej Z. K. rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ spadkobiercy wnioskodawczyni zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oraz rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił przede wszystkim, że zgodnie z wypisem z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2019 r., Rep. [...], spadek po zmarłej Z. K. nabyli: K. W., H. G. oraz Z. K. Następnie wyjaśnił, że na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1980 r. Rep. [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), Z. K. przeniosła na własność Skarbu Państwa – [...] Zakładów [...] w K. prawo własności nieruchomości obejmującej m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha. Organ doszedł na tej podstawie do przekonania, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez [...] Zakłady [...] w K., wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział [...] z [...] czerwca 1967 r., nr [...], przedłużony i zaktualizowany przez Urząd Gminy w L. [...] czerwca 1980 r. Ponadto organ ustalił w oparciu o treść pism [...] Zakładów [...] z [...] grudnia 2001 r. oraz z [...] sierpnia 2003 r., że nieruchomość położona we wsi C., obejmująca m. in. działkę nr [...], przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie [...] Zakładów [...] w K. celem eksploatacji złoża piasku. Przedmiotowa działka była zajęta w części na składowanie humusu i nakładu oraz pod drogę dojazdową do pól. W 1983 r. przedmiotowa działka znalazła się w kompleksie działek zrekultywowanych. [...] Zakłady [...] w K. prowadziły bowiem działalność odkrywkową do końca 1984 r., a następnie tereny poeksploatacyjne miały być poddane procesowi rekultywacji, na co wskazuje zdaniem organu, treść decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] października 1973 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r., nr [...]. Minister zwrócił uwagę, że powyższe ustalenia znajdują swoje potwierdzenie także w innych dokumentach, m.in. w oświadczeniu Z. C. z [...] października 2006 r., który od 1974 r. jest pracownikiem [...] Zakładów [...] S.A. w K., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że inwestycja polegająca na eksploatacji złóż piasku w tym rejonie odbywała się na przełomie lat 70-80, a rekultywacja terenów poeksploatacyjnych z reguły nie była wykonywana bezpośrednio po zakończeniu działań, ze względu na ustabilizowanie się linii brzegowej akwenu wodnego. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była bezpośrednio eksploatowana, jednakże mogła być częściowo wykorzystywana pod składowanie nakładu a następnie wykorzystywana była do celów rekultywacji w taki sposób, aby uzyskać skarpę pod odpowiednim kątem, zgodnie z projektem rekultywacji. W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że cel wskazany w umowie sprzedaży z [...] grudnia 1980 r., Rep. [...] został zrealizowany. Przede wszystkim bowiem nabyta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] przeznaczona została pod realizację przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez [...] Zakłady [...] w K. Organ wyjaśnił przy tym, że działalność związana bezpośrednio z wydobywaniem kopalin wymaga także zapewnienia powierzchni w celu składowania materiałów związanych z wydobywaniem piasku, czy też zapewnienia przejazdu dla maszyn i samochodów ciężarowych. Minister zwrócił uwagę również, że eksploatacja złóż piasku jest przedsięwzięciem o złożonym charakterze, które związane jest nie tylko bezpośrednio z wydobywaniem kopalin ze złóż, ale pośrednio związane jest także z koniecznością rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych w końcowej fazie eksploatacji. Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności faktyczne, w ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, warunkujące zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z powyższym organ doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., nr [...], w części w jakiej orzeka o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1 decyzji), nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, jak też żadną z pozostałych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. W., H. G. oraz Z. K. (dalej jako "Skarżący") zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ naruszył fundamentalne zasady: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębionego zaufania obywateli do organów oraz swobodnej oceny dowodów, która to zasada zezwala na uznaniowość administracyjną, ale nie na całkowitą swobodę poza logiką i stosowaną powszechnie wykładnią. Skarżący zarzucili organowi, że błędnie ustalił, iż przedmiotowa działka była wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól, ponieważ z pism [...] Zakładów [...] z [...] czerwca 2016 r. wynika, że działka nr [...] była wykorzystywana jako droga wewnętrzna do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, a nie do celów samej rekultywacji w taki sposób aby uzyskać skarpę pod odpowiednim kątem. W ocenie Skarżących, na działce nr [...] nigdy nie eksploatowano kruszywa. Z kolei, wywłaszczenie miało miejsce w 1980 r. a eksploatację kruszywa zakończono w 1977 r., co świadczy o tym zdaniem Skarżących, że cel wywłaszczenia nie był realizowany. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności obu decyzji organów, Sąd stwierdza przede wszystkim, że zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. nie została dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy (w tym przypadku dotyczącego zrealizowania inwestycji na terenie działki nr [...] nabytej w drodze dobrowolnej umowy sprzedaży w ramach przedsięwzięcia obejmującego eksploatację kruszywa przez [...] Zakłady [...] w K.). Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – zasadnie zatem odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1 sentencji decyzji). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., została wydana na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm., dalej jako "u.g.n."), które w ówczesnym brzmieniu stanowiły, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem Sądu, Starosta [...] zasadnie stwierdził, że w sprawie tej brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość oznaczona jako działek nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] (d.n. [...]), położona w C., gmina [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.g.n., co uzasadniałoby zwrot tej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego, eksploatacja złóż piasku odbywała się w przedmiotowym rejonie na przełomie lat 70 i 80 XX w., co skutkowało utworzeniem w miejscu dawnego wyrobiska zbiornika wodnego [...]-[...], i wysokich skarp na północnym jego brzegu. Jak ustalił Starosta [...], działka nr [...] stanowiła teren niezbędny do wyprofilowania wspomnianych skarpy pod odpowiednim kątem. Choć sporna działka nr [...] nie była przeznaczona na cele bezpośredniej eksploatacji złóż piasku, została wykorzystana dla celów rekultywacji terenów poeksploatacyjnych w taki sposób, aby uzyskać skarpę pod odpowiednim katem, zgodnie z projektem rekultywacji, co z oczywistych względów mogło mieć miejsce dopiero po zaprzestaniu wydobywania piasku. Nie sposób zatem w takiej sytuacji przyznać racji Skarżącym, że faktyczny sposób wykorzystania działki nr [...] nie mieścił się w zakresie celu na jaki przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa w 1980 r. Rację należy przyznać za to Ministrowi, który słusznie zauważył, że eksploatacja złóż piasku jest przedsięwzięciem o złożonym charakterze, które związane jest nie tylko bezpośrednio z wydobywaniem kopalin ze złóż, ale pośrednio związane jest także z koniecznością rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych w końcowej fazie eksploatacji. Zdaniem Sądu, w tej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Wszak działka nr [...] została nabyta w związku z ogólnie nakreślonym celem związanym z eksploatacją kruszywa przez [...] Zakłady [...] w K., czyli również w celu późniejszego zrekultywowania terenu wyrobiska wykorzystywanego przez ww. Zakłady. Ponadto raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym dawało podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Zarówno bowiem zachowany archiwalny materiał dowodowy sprzed wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z 2006 r., jak i ten po dacie jej wydania nie wskazuje, aby podjęta została z naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest zaś stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać. Podobnie jak innych wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Ustalenia organów nadzoru w niniejszej sprawie zostały więc poczynione w oparciu o dowody, które organy oceniły zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 k.p.a. Ustalenia te doprowadziły organ I instancji do prawidłowego wniosku, który został sformułowany w sentencji decyzji Wojewody z [...] stycznia 2018 r. Ta prawidłowa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Ministra zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Skarga zaś sprowadza się do polemiki z niewadliwą oceną dowodów dokonaną przez organ. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.