I SA/Wa 2136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. P., J. H., M. P., W. H., H. H., D. H. i O. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.190.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.190.2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania H. P., J. H., M. P., W. H., H. H., D. H. i O. P. (Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 26 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z 1 lutego 1955 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] (gm. [...], pow. [...]), w tym nieruchomości należących do M. H. (poz. 39 orzeczenia). Skarżący - spadkobiercy M. H. w dniu 28 maja 2019 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło jego nieruchomości. Wojewoda [...] ww. decyzją z 26 października 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) stwierdził, że postępowanie z wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1 lutego 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W wyniku odwołania Skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z 30 kwietnia 1955 r. Nr 2 pod pozycją 15. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). W świetle treści § 5 powołanego rozporządzenia z 15 lipca 1948 r., orzeczenie to zostało doręczone w dniu 30 maja 1955 r., tj. w trzydziestym dniu od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego orzeczenia. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze treść art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1 lutego 1955 r. wpłynął do organu w dniu 28 maja 2019 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że Wojewoda [...] był obowiązany zastosować przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Taki obowiązek wynikał z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w tej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2022 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią stanowiącego jej podstawę art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 28 maja 2019 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w tej sprawie nastąpiło w dniu 30 maja 1955 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r. Inkryminowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. (w części dotyczącej M. H.) podlegało bowiem, jak wynika z jego treści, doręczeniu w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Stosownie do treści § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. został wydany 30 kwietnia 1955 r. Doręczenie orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło zatem w dniu 30 maja 1955 r. Skoro wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody [...] w dniu 28 maja 2019 r., to postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po 64 latach od ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Organy tym samym prawidłowo przyjęły, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia i z tej przyczyny podlegało ono umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy. Skarżący nie kwestionują ustaleń organu, iż od dnia doręczenia orzeczenia z 1 lutego 1955 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 30 lat. Wskazują jednak, że mieli oni prawo oczekiwać, że ich sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowej oraz że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Powyższe, zdaniem Skarżących, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego w nim prawa. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że Skarżący kwestionują w istocie obowiązującą regulację ustawową, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organy w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie może być uznane za naruszenie prawa. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy opieszałości organu mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżących wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a. Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.