I SA/Wa 244/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. E. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako: organ/Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (d. [...]), ozn. nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność wielokrotnego wzywania przez skarżącą organu do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 349/13, grzywny za niewykonanie ww. wyroku z 2012 r. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ zebrał kompletny materiał dowodowy do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze, a mimo to jej nie wydał. Skarżąca zaznaczyła, że dnia 31 października 2013 r. zmarł pierwotny wnioskodawca G. L., wobec czego Prezydent postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu ustalenia następstwa prawego po ww. zmarłym. Dnia 23 sierpnia 2016 r. wpłynęło do organu pismo J. L. i P. L., przy którym przedłożone zostało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], według którego spadek po ww. zmarłym nabyła w całości żona E. L.. W dniu 3 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej również złożył do organu ww. postanowienie spadkowe, wskazując jednocześnie, iż decyzją Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca zmieniła nazwisko z L. na S. Skarżąca podniosła, że wobec bierności organu w podjęciu postępowania wniosła ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta w rozpoznaniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, której skutkiem jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 139/22, zobowiązujący Prezydenta do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzający, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Prezydent podjął z urzędu zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. (data prezentaty na dzień 11 maja 2022 r.) wezwała Prezydenta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12. Skarżąca wezwanie ponowiła pismem z dnia 20 grudnia 2022 r., jednak pozostało ono bezskuteczne. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż Prezydent w dalszym ciągu nie wykonał zobowiązania Sądu. Ponadto pozostawał przez blisko 6 lat bezczynny względem podjęcia zwieszonego postępowania, mimo iż od dnia 23 sierpnia 2016 r. w aktach znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], które stwierdza następstwo prawne po G. L.. Według skarżącej, w okolicznościach sprawy, zasadne jest nałożenie na Prezydenta grzywny adekwatnej do bezczynności organu w wykonaniu powołanego wyroku z dnia 26 września 2012 r. oraz przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej jako dodatkowego środka dyscyplinującego organ. W ocenie skarżącej Prezydent pozostaje w wyjątkowo rażącej zwłoce w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12. Przy czym mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających tę zwłokę skarżąca wskazała, iż Prezydent lekceważy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kierując się świadomością braku realnych konsekwencji, wykazując przy tym brak poszanowania prawa oraz nadwyrężając zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Skarżąca, poza skargami na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu w Warszawie, nie ma innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Prezydenta w celu zakończenia postępowania, dlatego też, w jej ocenie, zasadny jest wniosek o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, stanowiącej swoiste zadośćuczynienie ze względu na to, iż skarżąca od lat oczekuje na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie za odebrany po wojnie rodzinny majątek, a rozstrzygnięcia w tej sprawie nie doczekał jej mąż G. L.. Dalsze lekceważenie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta może również narazić na niedoczekanie do wydania rozstrzygnięcia przez samą skarżącą. Ponadto bez zasądzenia sumy pieniężnej ww. wysokości na rzecz skarżącej nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie Prezydenta, które narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również narusza zobowiązanie wynikające z wyroku Sądu Administracyjnego, w tym przez to narusza poczucie praworządności, ale przede wszystkim narusza prawa strony, która w dalszym ciągu oczekuję na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12, biorąc pod uwagę kwotę przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021 r. ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dnia 9 lutego 2022 r.; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000,00 zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał, że po przeprowadzeniu drobiazgowej procedury gromadzenia materiału dowodowego pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. zawiadomił strony stosownie do art. 10 kpa, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu 31 stycznia 2023 r. Prezydent wydał decyzję nr 51/SD/2023 kończącą przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Zgodnie z art. 154 § 3 ppsa, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wydanie zatem przez Prezydenta m. st. Warszawy, już po wniesieniu skargi, decyzji z dnia 31 stycznia 2023 r., nr 51/SD/2023, nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 30 listopada 2012 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 30 stycznia 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że w terminie zakreślonym w powołanym wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Decyzja kończąca przed organem przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze została wydana dopiero w dniu 31 stycznia 2023 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 300 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rychłego rozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego. Przy czym Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wobec powyższego z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny bowiem organ pozostawał w sprawie w rażącej bezczynności w zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę okoliczność załatwienia sprawy i wydania już decyzji w przedmiocie odszkodowania a nadto zawieszenie postępowania w terminie od 9 września 2014 r. do 18 marca 2022 r. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – zakończył sprawę dopiero po 10 latach od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu oraz trudności w zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że od dnia 18 marca 2022 r., tj. wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania odszkodowawczego (nota bene do którego to podjęcia przesłanki wystąpiły znacznie wcześniej) organ działał w sprawie opieszale i nieudolnie - co ma odzwierciedlenie w aktach. Przy czym organ pismem z dnia 17 maja 2022 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 30 września 2022 r., a postępowanie to zakończył dopiero w dniu 31 stycznia 2023 r. Wydaje się także, iż do aktywności Prezydenta skłoniła w głównej mierze niniejsza skarga z dnia 29 grudnia 2022 r. Jednak ta aktywność organu nastąpiła również ze znaczną zwłoką. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie wystąpiły jednakże okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma ta bowiem ze względu na jej kompensacyjny charakter, stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za realną krzywdę jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a nie tylko rekompensatę za zwłokę w procedowaniu sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji rozpatrującej wniosek o przyznanie odszkodowania. Dodatkowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżąca na skutek nierozpoznania w terminie powołanego na wstępie wniosku odszkodowawczego doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej. Skarżąca ograniczyła się jedynie do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego kwestii przyznawania sumy pieniężnej oraz wskazania, że bez tej sankcji organ sprawy nie rozpatrzy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast - a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 ppsa, suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie właściwie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. W trybie uproszczonym orzeczono na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa.