I SA/Wa 2868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 28 września 2021 r., nr DN.gn.625.83.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po zapoznaniu się z odwołaniem B. G.: 1) uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 2 sierpnia 2021 r., nr WIN-III.7511.1.1.2021.MJ w całości oraz 2) umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Naczelnik Gminy w S. decyzją z 14 grudnia 1979 r., nr 82202/41/79 orzekł o przejęciu od H. G. i B. G. (s. B.) na własność państwa, gospodarstwa rolnego o pow. 5,03 ha, położonego we wsi K., gmina S. (obecnie w województwie [...], w powiecie [...]). B. G., będący następcą prawnym B. G. s. B. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z 8 października 2020 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po B. G.), wnioskiem z 17 lutego 2021 r. (data wpływu 19 lutego 2021 r.) wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z 14 grudnia 1979 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją z 2 sierpnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z 14 grudnia 1979 r. Od decyzji Wojewody odwołanie złożył B. G.. Po zapoznaniu się z odwołaniem Minister stwierdził, że nie może zostać ono merytorycznie rozpatrzone, ponieważ uległ zmianie stan prawny dający podstawę do orzekania w sprawie. Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznym rozstrzygnięciem (decyzją albo postanowieniem), podlegają umorzeniu z mocy prawa. Rozstrzygnięcia organu uważa się (w myśl art.16 kpa) za ostateczne wtedy, gdy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że postępowanie wszczęte na wniosek B. G. nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, ponieważ wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z 2 sierpnia 2021 r. Wskazane postępowanie należy więc do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z 11 sierpnia 2021 r. Minister stwierdził, że ustawa ta nie określa wprawdzie obowiązku wydawania przez organy prowadzące postępowania odwoławcze rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia, jednakże powinność tę można wywieść z art. 138 kpa, z którego wynika, że organ po rozpatrzeniu odwołania "wydaje decyzję". Rozstrzyganie w sprawie w formie przewidzianej w artykule art. 138 kpa jest ponadto celowe zarówno z uwagi na pewność obrotu prawnego, jak też ze względu na umożliwienie stronom realizacji prawa do sądu (rozstrzygnięcie organu może być bowiem poddane kontroli sądowoadministracyjnej). Badając przedmiotową sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. organ zwrócił uwagę, że wśród zgromadzonego materiału dowodowego brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z 14 grudnia 1979 r. Okoliczność ta sama w sobie nie pozwala jednak na stwierdzenie, że decyzja nie została stronie doręczona. Z informacji zawartych w decyzji z 14 grudnia 1979 r. wynika bowiem, że obwieszczenie o jej wydaniu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Oznacza to, że w sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 45 obowiązującego ówcześnie kpa (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Za datę ogłoszenia decyzji Naczelnika Gminy w S. z 14 grudnia 1979 r. należy zatem uznać dzień 28 grudnia 1979 r., tj. ostatni dzień 14-dniowego okresu, na który wywieszono obwieszenie o pozostawieniu w aktach sprawy decyzji skierowanej do H. i B. G. - nieznanych z miejsca pobytu. Ustalając datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ uwzględnił przepisy obowiązującego obecnie kpa. W myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania, na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wniosek B.G. wpłynął do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego 19 lutego 2021 r. (o czym świadczy znajdująca się na tym wniosku prezentata wpływu), a więc ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Oznacza to, że od doręczenia decyzji z 14 grudnia 1979 r. do dnia złożenia wniosku upłynęło już ponad 30 lat. Wobec tego, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., z dniem 16 września 2021 r. postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 wrzenia 2021 r. złożył B. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 1 pkt 2 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego dodający w art. 158 kodeksu § 3, który jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 2 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, - art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, - art. 3 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 maja 2022 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym pełnomocnicy skarżącego i organu oraz uczestnicy postępowania zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi w sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (wadliwie wskazanej przez skarżącego jako ustawa z 24 czerwca 2021 r. ). Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wynika z akt sprawy decyzja Naczelnika Gminy w S. z 14 grudnia 1979 r. została doręczona dawnym właścicielom w trybie obowiązującego wówczas art. 45 kpa, tj. przez pozostawienie jej w aktach sprawy i wywieszenie na okres 14 dni obwieszczenia informującego o powyższym. Wobec tego za datę doręczenia decyzji należało uznać 28 grudnia 1979 r., tj. ostatni dzień 14-dniowego okresu, na który wywieszono obwieszenie. Natomiast wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika wpłynął do organu 19 lutego 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo więc zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Jeżeli chodzi o podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji podając, że leży to w interesie porządku publicznego. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje także znaczne koszty budżetowe, angażuje aparat administracyjny i sądownictwo. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Z tych powodów Sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 2 ust. 2 w zw. ze wskazanym w skardze przepisami Konstytucji. Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa). Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej w zw. ze wskazanymi przepisami Konstytucji nie zasługują na uwzględnienie. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że w art. 158 kpa dodaje się § 3 w brzmieniu: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 14 grudnia 1979 r. było wszczęte, a umorzenie nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.