I SA/Wa 444/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym tytułem opłaty kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") decyzją z 2 listopada 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz") z [...] września 2022 r. nr [...] o przyznaniu A. S. (dalej jako "skarżący") pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 100 złotych na żywność we wrześniu 2022 r. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem złożonym do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na żywność. Burmistrz działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej jako "k.p.a.", art. 106 ust. 1 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2268 ze zm.) dalej jako "ustawa", przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na żywność we wrześniu 2022 r. W uzasadnieniu stwierdził, że sytuacja życiowa skarżącego kwalifikuje go do objęcia pomocą społeczną. Zważywszy jednak na konieczność celowego i racjonalnego gospodarowania środkami pomocy społecznej organ zadecydował w ramach posiadanych zasobów o przyznaniu pomocy polegającej na przyznaniu zasiłku celowego w powyższej kwocie z przeznaczeniem na zakup żywności lub posiłku. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie uzasadniając je m.in. brakiem przekonującego rzetelnego uzasadnienia prawnego i materialnego. W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza wykroczyła poza granice uznania administracyjnego. Kolegium decyzją z [...] listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] września 2022 r. W uzasadnieniu, przywołując treść szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz powołując się na orzecznictwo, stwierdziło, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazało, że jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Podniosło, że nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenia pomocowego, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Kolegium wskazało, że wydana decyzja administracyjna nie jest więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Podało, że uznanie obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Kolegium wskazało także, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Organ zaznaczył, iż przepis art. 3 ustawy nie może w żadnym stopniu prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zdaniem Kolegium, zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. W ocenie Kolegium, jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłków celowych w wysokości przez nią oczekiwanej, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący wskazując, że jest ona bezprawna, gdyż nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny. Stwierdził, że decyzja wydana w jego sprawie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza oraz zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup żywności we wrześniu 2022 r. w kwocie 610 zł. Wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten zostały podjęty z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwrotu: "może być przyznany" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Organ ma zatem możliwość – o ile stwierdzi, że w sprawie nie występują wymienione w ustawie negatywne przesłanki przyznania świadczenia – dokonania wyboru w kwestii przyznania świadczenia, jednak tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być podejmowane przez organ w sposób dowolny. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, oceny sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 k.p.a. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tzw. uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy – słuszny interes strony i interes społeczny. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego wymaga sporządzenia uzasadnienia w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności wskazania kryteriów, którymi organ się kierował, odmawiając przyznana świadczenia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dochowało powyżej określonych reguł i nie uzasadniło swojego rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Zgodnie z nią organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł, w wyniku swojego postępowania w sprawie, do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie kontrola decyzji organu I instancji przez Kolegium nie została dokonana, co skutkowało naruszeniem art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało szereg przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Przywołało również na poparcie swoich ogólnikowych twierdzeń orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Teoretycznie omówiło problematykę decyzji uznaniowych wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego. Jednakże analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że Kolegium nie odniosło się do stanu faktycznego zainicjowanego wnioskiem A. S., jak również do decyzji Burmistrza wydanej w związku z nim. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu I instancji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. W tym miejscu Sąd przypomina, że na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Sądu, a następnie uzasadni swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.