I SA/Wa 582/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/238/Po/21 w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieskuteczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/238/Po/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku R. K. przeciwko m.st. Warszawa o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,20703 z 0,041800 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] jest nieuzasadniona, uznało, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. m.st. Warszawa wypowiedziało użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału w nieruchomości, a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. Z zachowaniem terminu ustawowego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Organ podniósł dalej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca"), z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., zaś roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Jednak Kolegium podniosło, że art. 79 u.g.n. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania. Z tej przyczyny uznało, że w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, należy przyjąć, iż wypowiedzenie dokonane przed wejściem w życie ww. przepisu stało się obecnie nieskuteczne. Organ pouczył strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, które równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto Stołeczne Warszawa w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. wniosło skargę na powyższe orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wraz ze skargą złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu orzeczeniu Miasto zarzuciło naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy przepis ten w niniejszej sprawie nie powinien mieć w ogóle zastosowania, gdyż pozwany nie dokonał aktualizacji opłaty rocznej, a dokonane ustalenie opłaty z uwagi na podstawę prawną tego ustalenia (zmianę czynszu symbolicznego na opłatę za użytkowanie wieczyste) nie mogło dotyczyć wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. [...], a jedynie tych, który nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej na podstawie konkretnej umowy 2. art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.), poprzez ich niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepisy te uprawniały m.st. Warszawę do ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste w miejsce obowiązującego dotychczas czynszu symbolicznego, 3. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przedmiotem postępowania jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy przedmiotem postępowania było ustalenie od dnia 1 stycznia 2019 r. wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z właściwą stawką w miejsce obowiązującego dotychczas czynszu symbolicznego. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie w całości orzeczenia z dnia 13 maja 2021 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że w niniejszej sprawie zaszła konieczność zamiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną. W takiej sytuacji ustalenia opłaty dokonuje się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stosując odpowiednio przepisy o aktualizacji tj. tryb postępowania, ale nie jest to aktualizacja, o której mowa w art. 77 tej ustawy, ani w art. 4 ustawy zmieniającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania R. K. wniósł o odrzucenie skargi jako złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Przedstawił następnie argumenty przemawiające, jego zdaniem, za zasadnością zwolnienia go z obowiązku uiszczenia opłaty przekształceniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto Stołeczne Warszawa wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie, który postanowieniem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II C 2505/22 odrzucił sprzeciw. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt XXVII Cz 1635/22 oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność w realiach niniejszej sprawy, bowiem jej przedmiotem jest orzeczenia stwierdzające nieskuteczność wypowiedzenia, co oznacza, że wywołuje ono taki sam skutek jak orzeczenie umarzające postępowanie. Ponadto, zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z dnia 4 października 2022 r. sąd powszechny odrzucił sprzeciw, to biorąc pod uwagę treść art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd również z tego powodu uznał, że skarga wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. jest dopuszczalna. Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi i argumentacji podnoszonej przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. Brak było zatem podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że w sprawie znajdą zastosowanie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Sąd uznał, że to naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego miało charakter rażący, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Miasto Stołeczne Warszawa w skierowanym do R. K. piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r. nr UD-IV-WNI-D-6834.822.2020.IKO ustaliło od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1% wartości w odniesieniu do 0,20703 części z udziału 0,041800 nieruchomości gruntowej. Powyższe nastąpiło w związku ze zbyciem przez poprzedniego użytkownika wieczystego tego prawa na rzecz osób trzecich i koniecznością zmiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wymienionej w piśmie nieruchomości nie była ustalona. Miasto Stołeczne Warszawa nie dokonało zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a więc w sprawie nie doszło do aktualizacji tej opłaty. Podstawę prawną ustalenia przez Miasto opłaty rocznej stanowił art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., zgodnie z którym, jeżeli w dniu przekształcenia (tj. w dniu 1 stycznia 2019 r.) nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ po tym dniu ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie przyjmuje się stawkę w wysokości 1% wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień 1 stycznia 2019 r. Z kolei aktualizacji opłaty rocznej dotyczy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., który to przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy, a contrario, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była już ustalona w dniu przekształcenia. Powoływany przez organ art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem jednoznacznie, że ma on zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wydając swoje orzeczenie na podstawie tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyjęło zatem, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była właśnie aktualizacja opłaty rocznej. Organ pominął jednak całkowicie wyżej przytoczony, a wynikający z akt administracyjnych, stan faktyczny tej sprawy, zaś zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sformułowania takie jak: "Pismem z dnia 15.12.2020 r. m.st. Warszawa wypowiedziało użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego", "wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione", budzi wątpliwości, czy rozstrzygnięcie organu dotyczy w istocie stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. nr UD-IV-WNI-D-6834.822.2020.IKO Miasto ustaliło wysokość opłaty po raz pierwszy, a więc nie doszło ani do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej ani do podwyższenia jej wysokości. W konsekwencji należy uznać, że organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem lakoniczne uzasadnienie orzeczenia pomija całkowicie istotę niniejszego postępowania, odnosi się natomiast do okoliczności, które w tej sprawie w istocie nie wystąpiły. Nie można bowiem powoływać się na fakt wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a co więcej stwierdzać, że takie wypowiedzenie jest nieskuteczne, w sytuacji gdy dotychczasowa wysokość opłaty rocznej nie mogła zostać wypowiedziana, gdyż nie była w ogóle ustalona przed dniem 1 stycznia 2019 r. Konsekwencją powyższych naruszeń przepisów postępowania było rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 78 u.g.n., bowiem, jak już wskazano, przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej, natomiast tryb ten w niniejszej sprawie nie był stosowany przez Miasto Stołeczne Warszawa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie w pierwszej kolejności zobowiązany prawidłowo ustalić, z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, jaki charakter miało pismo Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2020 r. nr UD-IV-WNI-D-6834.822.2020.IKO skierowane do R. K., a następnie rozpozna skierowany do Kolegium wniosek uczestnika postępowania (który – co należy odnotować – nie został dołączony do akt administracyjnych niniejszej sprawy, bowiem w aktach sprawy znajduje się wniosek Barbary Konarzewskiej dotyczący sprawy nr UD-IV-WNI-D-6834.8223.IKO), z zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Odnosząc się do argumentacji uczestnika postępowania dotyczącej zasadności zwolnienia go z opłaty przekształceniowej, Sąd stwierdza, że okoliczności te nie mogły być przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie, bowiem jej przedmiotem było orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane na podstawie przepisów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej. Rozstrzygnięcie organu w tej kwestii wyznaczyło granice sprawy, Sąd nie był więc uprawniony do badania prawidłowości ustalenia opłaty przez Miasto Stołeczne Warszawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na powyższe koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.