I SAB/Sz 151/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego S. O. z dnia [...] marca 2026 r.; III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. O. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. Oddala skargę w pozostałym zakresie.

S. O. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") wnioskiem z 16 marca 2026 r. zwrócił się do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentacji dotyczącej brakowania (zniszczenia) akt sprawy nr [...] z dnia 28 marca 2011 r., odnoszącej się do działki nr [...] obręb [...], gmina K.. Wniosek obejmował w szczególności: 1. pilne potwierdzenie czy dokumentacja dotycząca inwestycji przy ul. [...] w K. została faktycznie zniszczona, czy jedynie zakwalifikowana do brakowania; 2. w przypadku jej zniszczenia - o wskazanie: - dokładnej daty fizycznego zniszczenia dokumentacji; - podmiotu, który dokonał zniszczenia; - numeru i kopii protokołu brakowania (zniszczenia) dokumentacji; - kopii protokołu fizycznego zniszczenia; - wskazanie osób odpowiadających za przeprowadzenie procedury brakowania oraz podpisujących protokół zniszczenia; 3. wskazanie, czy przed zniszczeniem dokumentacji wykonano jej kopie cyfrowe lub przekazano jakiekolwiek materiały do innych organów administracji publicznej; 4. wskazanie wszystkich organów administracji publicznej, które mogą posiadać kopie dokumentacji dotyczącej wskazanej inwestycji. Jednocześnie Wnioskodawca wniósł o informację, czy przed przeprowadzeniem brakowania organ dokonał analizy, czy dokumentacja ta może być nadal potrzebna w związku z ewentualnymi postępowaniami administracyjnymi, roszczeniami stron lub ustaleniem stanu prawnego inwestycji. Wskazał również, że zniszczenie dokumentacji przez organ administracji publicznej nie może prowadzić do ograniczenia praw strony do dostępu do informacji oraz do ustalenia stanu faktycznego i prawnego inwestycji. Odpowiadając na pismo z dnia 16 marca 2026 r. (data wpływu 16.03.2026 r. L.dz. 0562), PINB poinformował w piśmie z 31 marca 2026 r., że dokumentacja znak [...] przeznaczona została do brakowania, o czym wnioskodawca został poinformowany w poprzednim piśmie z 11 marca 2026 r. Brakowane dokumenty zgromadzone zostały w workach w celu ich utylizacji. Organ wskazał także, że pod tym znakiem sprawy zgromadzone zostały następujące dokumenty: 1. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z załącznikami (w tym kopie rysunków z naniesionymi zmianami). Na wniosku tym widnieje notatka potwierdzająca, że dzienniki budowy tom 1 i 2 został odebrany przez inwestora. 2. Protokół z kontroli obowiązkowej z załącznikami. Jednym z załączników jest kopia kilku stron z dzienników budowy: czterech stron z tomu I oraz trzech stron z tomu II. Wskazano również, że termin utylizacji został przesunięty do dnia 10 kwietnia 2026 r. i Wnioskodawca może się zapoznać z tymi dokumentami. Skarżący, pismem z 31 marca 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność PINB w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie; 3) wymierzenie organowi grzywny z uwagi, że tego typu działania naruszają zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz prawo do informacji publicznej. Wymierzenie organowi grzywny jest uzasadnione i konieczne dla zapewnienia skuteczności prawa oaz przeciwdziałania podobnym naruszeniom w przyszłości. W skardze Skarżący wskazał, że 16 marca 2026 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi, nie wydał decyzji odmownej ani nie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem pismo Skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a dotyczy prowadzonego przez organ postępowania, w którym skarżący uczestniczy jako strona i złożył skargę na tut. organ na decyzję z 13 stycznia 2026 r., która jest obecnie rozpatrywana przez WSA w Szczecinie. W ocenie organu nie ma więc potrzeby aby informacje związane z tym samym postępowaniem rozpatrywać w ramach informacji publicznej. Następnie organ przedstawił chronologię zdarzeń w postępowaniu przed PINB, wskazując m.in., że na wniosek z 16 marca 2026 r., stanowiący kontynuację pytań Skarżącego dotyczących dokumentów, zawartych we wniosku z 5 marca 2026 r. organ udzielił odpowiedzi w piśmie z 31 marca 2026 r. Organ wskazał również na odpowiedź udzieloną w piśmie z 11 marca 2026 r., na pismo Skarżącego z 5 marca 2026 r., w którym wskazał ze względu na zainteresowanie Skarżącego dokumentami, że akta sprawy zostały tylko wybrakowane (a więc tylko teczka akt została zniszczona, tj.: wszystkie dokumenty zostały wypięte z teczki i wrzucone do worków z przeznaczeniem na utylizację), a także, że polecił pracownikom organu przeszukanie wszystkich worków i wyciągnięcie tych dokumentów, którymi Skarżący jest zainteresowany. Wskazano, że worków z wybrakowanymi dokumentami przeznaczonymi do zniszczenia, które organ musiał przeszukać jest 67 szt. — w sumie do wszystkich worków wrzuconych zostało łącznie 27 905 pozycji znaków akt spraw, natomiast akta zawierały co najmniej kilkadziesiąt kartek - oznacza to więc, że organ miał do sprawdzenia kilkaset tysięcy kartek. Wskazał także, że te same worki przeszukiwane były również przez policję w dniu 05.02.2026 r. co spowodowało, że luźne kartki w workach zostały mocno wymieszane i przedłużyły procedurę odszukania tych dokumentów, a także, że przeszukiwanie worków rozpoczęto w dniu 17.03.2026r. i zakończono w dniu 30.03.2026 r. zaś w dniu 31.03.2026r. wysłana została odpowiedź do Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie w sprawie wątpliwości ani sporu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem władzy publicznej, czyli podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast co do kryterium przedmiotowego, należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy (otwarty) katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu - informacja, której Skarżący domagał się w swoim wniosku jest informacją publiczną. Skarżący wnosił bowiem o udostępnienie dokumentacji dotyczącej brakowania (zniszczenia) akt sprawy administracyjnej. Niewątpliwie jest to informacja w zakresie wykonywania przez organ zadań władzy publicznej i odnosi się do faktów. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu, iż pismo Skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie dotyczy prowadzonego przez organ postępowania, w którym Skarżący uczestniczy jako strona. W dalszej kolejności analizując, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez Skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, wskazać trzeba, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), sąd musi uwzględniać stan istniejący w dacie wyrokowania. Wyjaśnić przy tym należy, że nie można zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono w dacie orzekania już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1789/16). Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego został rozpatrzony poprzez udzielenie w dniu 31 marca 2026 r. (w dniu złożenia skargi) żądanej informacji, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy odpowiedź organu wraz z dowodem jej doręczenia Stronie. W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 16 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd dodatkowo podkreśla, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego Strona, już po otrzymaniu odpowiedzi na wniosek i odpowiedzi na skargę nie kwestionowała, że po złożeniu przez nią skargi na bezczynność odpowiedź na wniosek jednak jej doręczono, jak również nie zakwestionowała jej kompletności. Zdaniem Sądu nie ulega jednak przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczony o 1 dzień został termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek do organu złożono 16 marca 2026 r. a wobec tego 14 dniowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął w dniu 30 marca 2026. Odpowiedzi zaś udzielono dzień później czyli 31 marca 2026 r. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł natomiast, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). Tymczasem organ w dniu złożenia skargi przekazał żądaną informację, a chociaż odpowiedź ta była spóźniona (o 1 dzień) w świetle u.d.i.p., to jednak działaniu organu nie można przypisać znamion rażącego, a więc oczywistego i poważnego, naruszenia przepisów prawa. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I sentencji wyroku. Sąd nie znalazł też podstaw do wymierzania organowi grzywny czy też zasądzenia z urzędu sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 1268/25), zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność którym jest zwalczenie tego stanu mającego miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. W ocenie Sądu, dodatkowy środek w postaci grzywny o którą wnioskowała Strona może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji (bądź przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej), albo ich obydwu - organ nadal nie załatwi sprawy. Jak nadto wskazał NSA (wyrok z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21) w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, w przekonaniu Sądu nie zaszła sytuacja która wymagałaby zastosowania grzywny, tym bardziej, że bezczynność organu ustała już w dniu wniesienia skargi, jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd. Nie zaszła też w ocenie Sądu potrzeba przyznania Stronie sumy pieniężnej. Wskazać należy, iż zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz strony może nastąpić, jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny. Wówczas można przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W badanej sprawie Sąd nie uznał za zasadne zasądzenia sumy pieniężnej, albowiem Skarżący nie wykazał, aby w jego przypadku wystąpił uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał Skarżący na skutek bezczynności organu. Co istotne również sam Skarżący nie składał wniosku o zasadzenie na jego rzecz sumy pieniężnej. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącej zwrot kosztów w kwocie, obejmującej uiszczony wpis od skargi, tj. 100 zł. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).