I SAB/Wa 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.

W piśmie z dnia 12 maja 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu delegowany do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii polegającą na zaniechaniu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r. nr MT-VII-2/3079/52 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 stycznia 1952 r. nr Gm.II-15.0/8/52 i niewydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Prokurator wniósł o zobowiązanie Ministra do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wymiarze określonym w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że B. S., A. S., M. S., W. K. i M. R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 stycznia 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. [...] w W. nr hip. [...]. Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie zgłosił udział w tym postępowaniu wszczętym tym wnioskiem, a obecnie uprawnienia wynikające z art. 183 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) realizuje prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. Postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 2012 r. i do chwili obecnej nie zostało podjęte. Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. nr DO.3.7611.282.2019.IH Minister Rozwoju i Technologii poinformował, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Dodatkowo, organ pismem z dnia 29 listopada 2021 r. poinformował, że nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem decyzji takiej nie przewidują przepisy przejściowe. Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. prokurator ponaglił organ, żądając podjęcia zawieszonego postępowania i wydania stosownej decyzji w sprawie. Prokurator zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jednak, w ocenie prokuratora, pomimo wprowadzonych zmian legislacyjnych, dających organowi podstawę do umorzenia postępowania z mocy prawa, obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która będzie podlegać kontroli instancyjnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w kształtującej się na tle tego zagadnienia praktyce orzeczniczej. Z uwagi na fakt, że umorzyć można jedynie postępowanie pozostające w toku, zasadne jest, zdaniem prokuratora, poprzedzenie wydania decyzji o umorzeniu, stosownym postanowieniem o podjęciu zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie przewidują wydawania decyzji umarzającej postępowanie w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone z mocy prawa i nie można zarzucić organowi bezczynności. Natomiast art. 105 k.p.a. nie jest stosowany w celu potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z mocy prawa, a umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma charakter konstytutywny odnoszący się do postępowań w toku, a nie zakończonych w dniu 16 września 2021 r. Organ zauważył ponadto, że wydanie decyzji na podstawie k.p.a. jest objęte reżimem tego kodeksu. Oznacza to konieczność ustalania wszystkich stron postępowania, a ich brak powoduje stosowne konsekwencje prawne. W niniejszej sprawie, wobec niemożności ustalenia stron, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie k.p.a. Odnosząc się do wniosku prokuratora o wymierzenie organowi grzywny, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie niemożność wydania rozstrzygnięcia nie jest spowodowana brakiem działania lub zaniechaniem organu, ale zaniechaniem stron, w tym również zaniechaniem skarżącej oraz działaniem ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii polegająca na nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952 r. nr MT-VII-2/3079/52 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 stycznia 1952 r. nr Gm.II-15.0/8/52. Nie jest sporne, że decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie nie została wydana. Spór pomiędzy wnoszącym skargę prokuratorem a organem administracji sprowadza się natomiast do oceny skutku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu, który twierdzi, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. brak jest podstawy prawnej do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, jest nieprawidłowe. Jak podnosi się w doktrynie, w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 326/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Okoliczności warunkujące umorzenie postępowania mogą być przedmiotem sporu lub wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a wyrazem dokonanych przez organ w tym zakresie ustaleń – w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa – będzie decyzja o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wymaga zatem potwierdzenia odpowiednim aktem, ze względu na konieczność zagwarantowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki tut. Sądu z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21, jak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, podkreślił, że jakkolwiek umorzenie nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących konieczności uprzedniego ustalenia stron postępowania i związanego z tym zawieszenia postępowania, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu, w przypadku gdy organ stwierdzi, że w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., konsekwentnie powinien również rozważyć, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy w dalszym ciągu od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a więc czy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu należało uznać za uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa, wynikała natomiast z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku (pkt 2 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę, że bezczynność organu była skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz mając na względzie fakt, że postępowanie w chwili wniesienia skargi na bezczynność było zawieszone, Sąd w pkt 3 sentencji oddalił wniosek prokuratora o wymierzenie organowi grzywny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i stanowi dodatkowy środek o dyscyplinująco-represyjnym charakterze, który powinien być stosowany w drastycznych przypadkach niezałatwienia sprawy przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, taki przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, brak jest również konieczności stosowania dodatkowych środków dyscyplinujących organ do załatwienia tej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a., zaś w pkt 3 sentencji wyroku na postawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który dopuszcza stosowanie tego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.