II GZ 97/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S.A. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2151/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania za operatora usługi kluczowej: wytwarzanie ciepła postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2151/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. S.A. w P. wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi tej spółki na decyzję Ministra Energii z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie uznania za operatora usługi kluczowej. Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia jej szkody majątkowej znacznych rozmiarów. Skarżąca wskazała, że zwróciła się o wycenę i po jej uzyskaniu uzupełni niniejsze twierdzenia. Spółka podniosła ponadto, że z przepisów prawa materialnego wynika szereg obowiązków, które spełnić musi podmiot uznany za operatora usługi kluczowej, a wdrożenie przedsiębiorstwa w terminach określonych w art. 16 ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa do spełnienia wszystkich obowiązków, o których mowa w ustawie, wiąże się z poniesieniem przez nie kosztów w szacunkowej, podstawowej wysokości rzędu co najmniej kilkudziesięciu tysięcy złotych. Jak podkreśliła skarżąca, w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji zostanie ona zmuszona do poniesienia większości tych kosztów z niemal całkowitą pewnością jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej, przystąpienie do realizacji wskazanych obowiązków wiąże się z koniecznością zawarcia umów doradczych oraz z operatorami świadczącymi usługi z zakresu cyberbezpieczeństwa, a odwrócenie skutków wstąpienia w określone stosunki prawne będzie niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że argumentacja wniosku spółki była ogólnikowa i nieprzekonująca. Skarżąca wskazała co prawda, że zgodnie z informacjami dotyczącymi szacunku kosztów osiągnąć mogą one nawet 1-2 mln zł, jednak nie przedstawiła swojej obecnej sytuacji majątkowej i finansowej ani w treści uzasadnienia wniosku, ani poprzez przedłożenie dokumentów źródłowych, które potwierdziłyby zasadność jej twierdzeń w tym zakresie. Skarżąca nie załączyła także szczegółowej wyceny wspomnianych kosztów. Nie wskazała w szczególności poziomu i źródeł uzyskiwanych przychodów, stopnia dotychczasowego zadłużenia, stanu majątkowego. Brak tych informacji przekłada się w ocenie WSA na brak możliwości dokonania pozytywnej oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w szczególności poprzez zaniechanie odniesienia się do argumentów skarżącej i niewyrażenie przez Sąd I instancji stanowiska wobec argumentów w zakresie spowodowania przez wykonanie zaskarżonej decyzji trudnych do odwrócenia skutków, a w konsekwencji pominięcie samodzielnej podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe, autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd I instancji wprawdzie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem trudnych do odwrócenia skutków, jednakże w żaden sposób nie przeniósł tych rozważań na grunt niniejszej sprawy, nie odnosząc ich do twierdzeń skarżącej i nie przedstawiając w tym zakresie toku rozumowania, który doprowadził do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem dochodzenie od organu odszkodowania obejmującego wydatki skarżącej poniesione w celu wykonania decyzji, w przypadku wywiedzenia, że skarżący nie jest operatorem usługi kluczowej, będzie niezwykle utrudnione i czasochłonne. Nie będzie też możliwe przywrócenie stanu pierwotnego, bowiem skarżąca nie będzie miała żadnej podstawy, aby domagać się zwrotu tych wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych przyczyn podlega oddaleniu. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona wnosząca zażalenie formułując ten zarzut nie wyjaśnia, w czym przejawia się wadliwe zrozumienie przez Sąd I instancji powyższego przepisu, ani też nie wywodzi, jak prawidłowo powinien być on interpretowany. Wskazać jednak należy na zasadne i ugruntowane w orzecznictwie poglądy, że przesłanka wyrządzenia znacznej szkody dotyczy szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia spełnionego dobrowolnie lub wyegzekwowanego, ani też nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to zaś takie skutki - prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują trwałą lub istotną zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. np. postanowienia NSA: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 oraz z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10). Niewątpliwie też przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem. Problem wykonania aktu administracyjnego z kolei dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania. Na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. niekwestionowany jest też pogląd, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku przesłanek określonych tym przepisem. Uzasadnienie wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W tym stanie rzeczy - w świetle uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - niezasadny jest zarzut wadliwego zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. (bo do tego w istocie sprowadza się zarzut bezpodstawnego - zdaniem strony -przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków). W uzasadnieniu wniosku wskazano bowiem, że wypełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa) wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów i koniecznością zawarcia umów doradczych oraz z operatorami świadczącymi usługi z zakresu cyberbezpieczństwa, a odwrócenie skutków wstąpienia w określone stosunki cywilnoprawne będzie niemożliwe, zaś rozwiązanie tych umów będzie czasochłonne i zwiększy szkodę po stronie skarżącego. W pełni zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że argumentacja wniosku jest ogólnikowa, a brak szczegółowej wyceny kosztów i informacji co do sytuacji finansowej skarżącej uniemożliwia dokonanie pozytywnej oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie NSA zauważyć należy też, że nawet gdyby odnieść się do publikacji internetowej - na którą powołuje się autor zażalenia - wysokość wskazywanych kosztów, koniecznych do poniesienia przez podmiot uznany decyzją za operatora usługi kluczowej, jest jedynie szacunkowa, w rzeczywistości konieczne wydatki i konieczność zawarcia umów cywilnoprawnych zależy od tego, jakimi zabezpieczeniami i własnymi możliwościami organizacyjnymi dysponuje już dany podmiot i na ile jest już gotów do wdrożenia nowego systemu. Żadnych informacji w tym zakresie nie przedstawiono. Ponadto, co istotne, powołane przez wnioskodawcę a przytoczone wyżej okoliczności - choć są konsekwencją zaskarżonej decyzji o uznaniu za operatora usługi kluczowej - nie dotyczą jednak obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, lecz obowiązków wynikających z ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Konieczność wykonania tych obowiązków, a w konsekwencji poniesienie związanych z tym kosztów i zawarcie umów cywilnoprawnych przez podmiot uznany za operatora usługi kluczowej dotyczy więc każdego z adresatów tego typu decyzji. Zasadność wstrzymania wykonania skarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna natomiast znajdować oparcie w indywidualnych okolicznościach - dotyczących wnioskodawcy. Zgodzić należy się z wnoszącą zażalenie spółką, że w razie ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma podstaw prawnych do żądania zwrotu wydatków poniesionych na realizację obowiązków ustawowych - nie doszło bowiem do dobrowolnego spełnienia świadczenia wynikającego z wydanej decyzji czy do wyegzekwowania tego świadczenia na rzecz organu. Dochodzenie zaś ewentualnego odszkodowania od organu czy odwrócenie skutków prawnych wywołanych ewentualnie zawartymi umowami cywilnoprawnymi uznać należy za trudne. Mimo to ustawodawca nie wprowadził jednak wstrzymania wykonania obowiązków operatora usługi kluczowej do czasu prawomocności decyzji o uznaniu podmiotu za operatora tego rodzaju usługi; wręcz przeciwnie - ustawa o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa stanowi wprost, że decyzje o uznaniu podmiotu za operatora usługi kluczowej podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 5 ust. 7) i zakreśla krótkie terminy realizacji obowiązków przez operatora usługi kluczowej (art. 16). Oczywiście powołana ustawa nie wyklucza możliwości wystąpienia przez adresata zaskarżonej decyzji z wnioskiem na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji spółka nie przedstawiła jednak argumentów przekonujących o zasadności tego wniosku w jej indywidualnym przypadku, odwołując się jedynie do obowiązków ustawowych operatora usługi kluczowej, spoczywających na każdym podmiocie w takiej sytuacji prawnej. W ocenie NSA wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewątpliwie w myśl powołanego przepisu, na sądzie spoczywa obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów podniesionych przez stronę, oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak przepisem postępowania, naruszenie którego może być skuteczną podstawą zaskarżenia, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu naruszenia nie wykazano. W ocenie NSA rozstrzygnięcie Sądu I instancji poddaje się kontroli. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.