II OKW 13/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi grupy wyborców Gminy Rychwał na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 227/2023 w sprawie podziału Gminy i Miasta Rychwał na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 227/2023 Komisarz Wyborczy w Koninie I (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał podziału Gminy i Miasta Rychwał na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Gruba wyborców Gminy Rychwał wniosła skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wnieśli o utrzymanie dotychczasowego podziału i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucili: ‒ naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez dokonanie podziału na okręgi wyborcze, które nie zachowują jednolitej normy przedstawicielstwa, dezorganizują dotychczas funkcjonujący podział, co przełoży się na powstanie dodatkowych trudności podczas wyborów oraz ograniczy kontakt mieszkańców z wybranymi radnymi; ‒ art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez dokonanie podziału na okręgi wyborcze, które nie zachowują jednolitej normy przedstawicielstwa i ograniczają prawa wyborcze mieszkańców poprzez tworzenie rozległych okręgów wyborczych, co w konsekwencji spowoduje utrudniony kontakt mieszkańców z wybranym radnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonany przez Komisarz Wyborczego podział prowadzi do powstania rozległych okręgów wyborczych, które powoduje znaczne przekroczenie jednolitej normy przedstawicielstwa, a ponadto mieszkańcy poszczególnych sołectw będą mieli utrudniony kontakt z wybranym radnym m.in. z uwagi na odległość. Wskazano, że dokonanie podziału na osobne okręgi wyborcze sołectw Zosinki i Siąszyce powoduje, że norma przedstawicielstwa dla nich będzie zaniżona – wynosić będzie odpowiednio 0,51 i 0,54. Zasygnalizowano również, że sołectwo Zosinki nie posiada żadnego budynku użyteczności publicznej a wspólne budynki dla obydwu sołectw to budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. Zdaniem skarżących za dotychczasowym podziałem na okręgi wyborcze przemawia aspekt historyczny (podział ten istnieje "od zawsze"), społeczny (przyzwyczajenie mieszkańców do dotychczasowego podziału), bliskie sąsiedztwo, a co za tym idzie podobieństwo problemów i charakterystyka sołectw, oraz, co może najważniejsze, wyrównanie szans w wyborach. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w wyniku analizy ustalono, iż obowiązujący podział Gminy i Miasta Rychwał na okręgi wyborcze, ustalony uchwałą Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie podziału gminy i miasta Rychwał na okręgi wyborcze, określenia ich granic i numerów oraz ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (Dziennik Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2018 r. poz. 2304, zm. Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2023 r. poz. 4167), w czterech okręgach nie spełnia przesłanek ustawowych określonych w art. 417 - 419 Kodeksu wyborczego: 1. Miasto Rychwał było podzielone na 5 okręgów wyborczych: 3 samodzielne (nr 2,3,4) oraz 2 współdzielone z sołectwem Grabowa (nr 1) oraz Wola Rychwalska (nr 5). Co do zasady nie powinno się łączyć części jednostek pomocniczych z innymi jednostkami pomocniczymi, jeżeli istnieje możliwość innego podziału. Ponadto Miasto Rychwał (4,39) tworzyło więcej okręgów wyborczych niż wynika z normy przedstawicielstwa (5 okręgów zamiast 4). 2. Sołectwa Jaroszewice Grodzieckie (0,63) i Kuchary Borowe (0,51) mogące samodzielnie stanowić okręg wyborczy tworzyły jeden wspólny okręg wyborczy (nr 6). Co do zasady nie można łączyć sołectw mogących samodzielnie tworzyć okręg wyborczy, jeżeli istnieje możliwość innego podziału. 3. Sołectwa Siąszyce (0,54) i Zosinki (0,51) mogące samodzielnie stanowić okręg wyborczy tworzyły jeden wspólny okręg wyborczy (nr 8). Co do zasady nie można łączyć sołectw mogących samodzielnie tworzyć okręg wyborczy, jeżeli istnieje możliwość innego podziału. Analiza układu przestrzennego gminy Rychwał w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach wskazała, że w celu doprowadzenia podziału do zgodnego z przepisami Kodeksu wyborczego, 2 sołectwa mogące stanowić samodzielnie okręg wyborczy – Biała Panieńska (0,50) oraz Kuchary Borowe (0,51) muszą zostać połączone z innymi sołectwami nie mogącymi samodzielnie stanowić okręgów wyborczych. Wynika to zarówno z uwarunkowań geograficznych, jak i konieczności odjęcia powstałych mandatów nadwyżkowych sołectwom z najmniejszą normą przedstawicielstwa. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły okręgów nr 1, nr 5, nr 6 i nr 8, jednak niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania kształtu okręgów nr 11, nr 13 i nr 14 poprzez połączenie sołectw w okręgi wyborcze, w których liczby mieszkańców będą odpowiadały zasadom ustalania liczb mandatów lub stworzenia samodzielnych okręgów wyborczych dla sołectw (sołectwo Zosinki – okręg nr 14). W powyższej sprawie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem Komisarz Wyborczy był zatem obowiązany dokonać zmian w podziale na okręgi wyborcze. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wszystkie utworzone okręgi wyborcze mieszczą się w ustawowej normie (od 0,50 do 1,49). Nie ma przy tym znaczenia, jakiej wielkości jest odchylenie od normy 1, a Kodeks wyborczy nie przewiduje takiego rozwiązania jak "zaniżona norma przedstawicielstwa". Dodatkowo przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi łączących poszczególne sołectwa, a także kwestii dotyczących infrastruktury sołectw łączonych w jeden okręg wyborczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma Komisarz Wyborczy wywodząc, że dotychczasowy podział Miasta i Gminy Rychwał na okręgi wyborcze naruszał kilka zasad określonych w Kodeksie wyborczym: 1) połączono części jednostek pomocniczych z innymi jednostkami pomocniczymi (okręgi nr 1 i 5 składały się z części miasta Rychwałd oraz sołectw: odpowiednio Grabowa i Wola Rychwalska), 2) Miasto Rychwałd (4,39) tworzyło więcej okręgów wyborczych niż wynika z normy przedstawicielstwa (5 okręgów zamiast 4), 3) połączono ze sobą sołectwa mogące samodzielnie stanowić okręg wyborczy (okręg nr 6: sołectwa Kuchary Borowe i Jaroszewice Grodzieckie oraz okręg nr 8: sołectwa Siąszyce i Zosinki). Powyższe uprawniało Komisarza Wyborczego do wydania, w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, postanowienia w sprawie podziału jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i dokonania tym samym zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Gmina Rychwał jest gminą miejsko-wiejską, składającą się z 24 jednostek pomocniczych: Miasta Rychwał i 23 sołectw. Jak stanowi art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Zgodnie z art. 417 § 4 tego aktu w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. W art. 417 Kodeksu wyborczego ustawodawca nie zawarł odrębnej jednostki redakcyjnej regulującej wprost zasady podziału na okręgi wyborcze gmin miejsko-wiejskich. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OKW 9/18 (orzeczenie dostępne w CBOSA), że łączne odczytanie treści przepisów art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było ustanowienie zasady, że nie można łączyć jednostki pomocniczej z terenu wiejskiego z miastem lub jego częścią, w tym jednostką pomocniczą w mieście. Powyższa zasada, mająca swoje uzasadnienie aksjologiczne, wynika również z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M. P. z 2023 r., poz. 320). Pamiętać należy, że wskazane wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego, są one natomiast wiążące dla komisarzy wyborczych stosownie do art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17; CBOSA). Niewątpliwie powołana uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł sprzeczności pkt 25 załącznika do ww. uchwały z przyjętą wyżej wykładnią art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego. Z powyższych względów stwierdzić należało, że Komisarz Wyborczy prawidłowo stwierdził, że podział gminy na okręgi wyborcze dokonany przez Radę Miejską w Rychwale uchwałą z dnia 8 marca 2018 r., w zakresie połączenia w przypadku dwóch okręgów wyborczych części Miasta Rychwał z sołectwami (Grabowa – okręg nr 1 oraz Wola Rychwalska – okręg nr 5) narusza prawo, tj. art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego. Argumentem przeciwko utrzymaniu dotychczasowego podziału nie może być żadną miarą stanowisko mieszkańców sołectwa Wola Rychwalska, iż czują się przysiółkiem miasta Rychwał i ‘przedłużeniem’ ulicy Żurawin" oraz fakt budowy drogi łączącej te dwa obszary (tak: stanowisko Gminy Rychwał w sprawie propozycji podziału na okręgi wyborcze wyrażone w piśmie z 11 grudnia 2023 r.). Poczucie przynależności mieszkańców sołectwa do miasta nie może uzasadniać utrzymywania stanu sprzecznego z prawem, jaki wywoływało połączenie w okręgi wyborcze części jednostki pomocniczej miasta z jednostkami pomocniczymi z terenu wiejskiego. Druga wadliwość dotychczasowego podziału Gminy i Miasta Rychwał na okręgi wyborcze wynikała z niezachowania dla jednostki pomocniczej Miasta Rychwał jednolitej normy przedstawicielstwa, tj. jej przekroczenia. Wyjaśnić należy, że ułamkowe liczby mandatów przypadające wszystkim okręgom zgodnie z jednolitą normą przedstawicielstwa, wynoszą co najmniej 0,5 i są mniejsze od 1,5, zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego. W treści art. 419 Kodeksu wyborczego uregulowano bowiem bezwzględnie wiążące zasady podziału gminy na okręgi wyborcze. Gmina Rychwał składa się z 24 jednostek pomocniczych: Miasta Rychwał i 23 sołectw – łącznie 8063 mieszkańców (przy czym sołectwo Broniki nie posiada mieszkańców, więc nie jest brane pod uwagę w stosownych wyliczeniach). Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych jednostek przez jednolitą normę przedstawicielstwa (537,53) wynika, że jednolita norma przedstawicielstwa dla Miasta Rychwał wynosi 4,39. Uzasadnia to konieczność podzielenia Miasta Rychwał na 4, a nie jak dotychczas 5 okręgów wyborczych. Taki podział został dokonany zaskarżonym postanowieniem Komisarza Wyborczego i jego prawidłowość w tym także zakresie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie do tej kwestii skarga nie zawiera żadnych zarzutów ani argumentów podważających przyjętą wyżej ocenę. Trafnie wywiódł Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę, że wbrew twierdzeniom skargi wszystkie okręgi wyborcze utworzone zaskarżonym postanowieniem mieszczą się w ustawowej nomie, tj. wynoszą od 0,51 (okręg nr 14 – sołectwo Zosinki) do 1,35 (okręg nr 11 – sołectwa: Rybie, Siąszyce Trzecie, Złotkowy, Wola Rychwalska). Powyższe znajduje potwierdzenie w szczegółowej analizie Komisarza Wybiorczego zawierającej propozycję podziału (pismo z 24 listopada 2023 r.), a w odniesieniu do podziału Miasta Rychwał na okręgi wyborcze – w piśmie Gminy Rychwał dotyczącym tej kwestii z 23 grudnia 2023 r. Kodeks wybiorczy nie posługuje się pojęciem "zaniżonej normy przedstawicielstwa", do którego odwołują się skarżący. Nawet jeśli w granicach jednej gminy utworzone są okręgi wyborcze o skrajnych wartościach normy przedstawicielstwa, tj. zbliżonych do wartości 0,50 oraz 1,49, to jest to stan zgodny z prawem. Nie można w takim przypadku mówić o zaniżonej ani zawyżonej normie przedstawicielstwa, jeśli każdorazowo norma ta mieści się granicach ustawowych. W końcu zgodzić należy się ze stanowiskiem Komisarza Wyborczego, że dokonanie zmian odnoszących się go granic okręgów nr 6 i 8 było niezbędne z uwagi na treść zasady samodzielności sołectw, uregulowanej w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Sołectwa: Kuchary Borowe i Jaroszewice Grodzieckie, tworzące dotychczas okręg nr 6, oraz sołectwa: Siąszyce i Zosinki – dotychczasowy okręg nr 8, nie mogły być połączone i tworzyć razem okręgów wyborczych, jeśli istnieje możliwość innego podziału. Analiza dokonana przez Komisarza Wyborczego niezbicie wykazała, że taka możliwość istnieje, tj. utworzenia z nich samodzielnych okręgów wyborczych albo połączenia z sołectwami nie mogącymi samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych. W konsekwencji konieczne było zatem rozłączenie ww. sołectw. Sołectwo Jaroszewice Grodzkie stało się samodzielnym okręgiem wyborczym (nr 6). Odłączone sołectwo Kuchary Borowe przyłączono do okręgu nr 13, obejmującego ponadto sołectwa: Modlibogowice i Rozalin (oba niemogące tworzyć samodzielnie okręgów wybiorczych). Sołectwa: Siąszyce i Zosinki stały się samodzielnymi okręgami wyborczymi (odpowiednio: nr 8 i 14). Pozostałe natomiast zmiany, w odniesieniu do okręgów nr 11, 13 i 14, były konieczne i uzasadnione dostosowaniem kształtu okręgów do wymogów ustawowych. Zmiany nie objęły okręgów wyborczych nr 7, 9, 10, 12 i 15, które pokrywają się z dotychczas istniejącymi. Finalnie w wyniku podziału doszło do utworzenia bądź skorygowania kształtu okręgów wyborczych tworzących spójne geograficznie obszary. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odległość pomiędzy poszczególnymi miejscowościami okręgu wyborczego wynosząca ok. 11 km (na co powołano się w piśmie Gminy Rychwał z 11 grudnia 2023 r.) nie uzasadnia oceny takiego okręgu wyborczego jako rozległego. Odległości tego rzędu, nawet w warunkach gminy wiejskiej, nie stanowią przeszkody tego rodzaju, która dla jej pokonania i umożliwienia kontaktów z wyborcami wymagałby od wybranego radnego największego możliwego wysiłku. Niezależnie od powyższego pamiętać też trzeba, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w odpowiedzi na skargę, podobnie jak i w piśmie z 24 listopada 2023 r. zawierającym propozycje zmian przesłanym Gminie Rychwał, Komisarz Wyborczy omyłkowo wskazał, że zmiana powinna objąć sołectwo Biała Panieńska mogące samodzielnie stanowić okręg wyborczy, podczas gdy według dotychczasowego podziału tak właśnie było. Sołectwo Biała Panieńska wraz z sołectwami nie mogącymi stanowić samodzielnie okręgów wyborczych stanowiło okręg wyborczy nr 9 nieobjęty zmianami. Niedopuszczalne połączenie w jednym okręgu wyborczym dwóch sołectw mogących samodzielnie tworzyć okręg wyborczy dotyczyło natomiast sołectw: Kuchary Borowe i Jaroszewice Grodzieckie – okręg nr 6, oraz sołectw: Siąszyce i Zosinki – okręg nr 8, co już prawidłowo wykazał Komisarz Wyborczy w ww. pismach. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze uznać należy za bezzasadne. Przesłanki odnoszące się do "dobra mieszkańców", i "wyrównywania szans", nie są uregulowane w przepisach Kodeksu wyborczego. Przedstawione w skardze stanowisko dotyczące łączenia jednostek niesamodzielnych nie ma uzasadnienia w treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego. Powołana w skardze aksjologia systemu wyborczego, którą powinny uwzględniać organy gminy nie uzasadnia metody interpretacji art. 417, 418 i 419 Kodeksu wyborczego przedstawionego w uzasadnieniu zarzutów skargi. Odnośnie do zarzutu skargi, iż komisarz wyborczy w ramach czynności nadzorczych nie wziął pod uwagę innych aspektów (historycznych, komunikacyjnych czy funkcjonalnych), podzielić należy stanowisko Komisarza Wybiorczego, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi łączących poszczególne sołectwa, a także kwestii dotyczących infrastruktury łączonych w jeden okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417 - 419. Z tego względu akcentowane w skardze kwestie dotyczące wielkości obszarów okręgów, odległości pomiędzy miejscowościami wchodzącymi w skład okręgów czy podobieństwo problemów i charakterystyka sołectw nie mogą stanowić o ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 11634 ze zm.) w zw. z 420 § 1 Kodeksu wyborczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.