II OKW 24/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi D. K. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w Warszawie I z dnia 5 stycznia 2024 r. nr 6/2024 w przedmiocie podziału województwa mazowieckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Komisarz Wyborczy w Warszawie I 5 stycznia 2024 r. wydał postanowienie nr 6/2024 w sprawie podziału województwa mazowieckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 463 § 1 w związku z art. 462 i art. 459 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408). Skargę na to postanowienie złożyła grupa wyborców - D. K. i 14 innych osób. Podnieśli, że Komisarz Wyborczy powinien dążyć do jak najlepszego odwzorowania w okręgach wyborczych woli ustawodawcy w ten sposób, by realnym progiem dającym komitetom wyborczym mandaty był próg 5%. Zdaniem skarżących nastąpi to w sytuacji, gdy w wyborach do Sejmiku Województwa Mazowieckiego miasto stołeczne Warszawa zostanie podzielone na dwa okręgi 8-mandatowe, a nie tak jak do tej pory na trzy okręgi. W ocenie skarżących Komisarz Wyborczy powinien dążyć do zwiększania możliwości partycypacji w sprawowaniu władzy lokalnej innym komitetom wyborczym niż tylko tym dominującym w krajowej polityce parlamentarnej. Władza w samorządzie terytorialnym powinna jak najbardziej odzwierciedlać szerokie poparcie wyborców dla różnych startujących komitetów wyborczych. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że przepisy kodeksu wyborczego nie nakazują - w sytuacji podziału powiatu na dwa lub więcej okręgi wyborcze - utworzenia jak najmniejszej liczby okręgów. Organ podał, że nie dokonał nowego podziału sejmiku województwa na okręgi wyborcze, ustalił tylko na podstawie liczby mieszkańców i wyliczonej normy przedstawicielstwa liczbę radnych wybieranych w tych okręgach. Dodał, że podział Warszawy na trzy okręgi wyborcze istnieje od 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 463 § 1 kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze, ich numery, granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgu wyborczym ustala, w drodze postanowienia, komisarz wyborczy wykonujący czynności o charakterze ogólnowojewódzkim według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców województwa przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 462 i zasad określonych w cytowanym przepisie, w tym, że w okręgu wyborczym wybiera się od 5 do 15 radnych. Stosownie do art. 459 § 1 kodeksu wyborczego do wyborów do sejmików województw w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 dotyczącego wyborów do rad w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców, chyba że przepisy niniejszego rozdziału stanowią inaczej. Okręgiem wyborczym jest jeden powiat lub jego część (art. 462 § 2). Podział powiatu na dwa lub więcej okręgów jest dopuszczalny jedynie w przypadku, gdyby liczba radnych przypadająca na ten powiat, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiła więcej niż 15 (art. 462 § 5). Łączna liczba radnych wybieranych do Sejmiku Województwa Mazowieckiego w wyborach w 2024 r. wynosi 51 (została ustalona zarządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 20 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia liczby radnych wybieranych w wyborach w 2024 r. na obszarze województwa mazowieckiego do Sejmiku Województwa Mazowieckiego, rad powiatów oraz rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 12499). W rozpoznawanej sprawie kluczowa do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy podział województwa mazowieckiego na okręgi wyborcze jest prawidłowy. Na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę jednolita norma przedstawicielstwa wynosi 100 882,69 (iloraz liczby mieszkańców województwa, 5 145 017 i liczby mandatów, 51). W przypadku miasta stołecznego Warszawy współczynnik normy przedstawicielstwa wynosi 16,23 (powstały w wyniku podzielenia liczby mieszkańców miasta przez jednolitą normę przedstawicielstwa), co daje 16 mandatów. Zgodnie z powołanym wyżej art. 462 § 5 kodeksu wyborczego, w takiej sytuacji konieczny jest podział na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Taki podział (na trzy okręgi wyborcze) został utrzymany. Dokonano jedynie przesunięcia jednego mandatu z okręgu nr 4 do okręgu nr 3 (w okręgu nr 4 zmniejszono liczbę mandatów z 9 do 8, a w okręgu nr 3 dodano jeden mandat do dotychczasowych 5). Tym samym podział miasta Warszawy na okręgi wyborcze w wyborach do sejmiku uwzględnia jednolitą normę przedstawicielstwa i przedstawia się następująco: okręg nr 1 obejmujący dzielnice: Mokotów, Ochota, Śródmieście, Ursynów i Wilanów – współczynnik normy przedstawicielstwa wynosi 5,4, co daje 5 mandatów, okręg nr 2 obejmujący dzielnice: Bemowo, Bielany, Ursus, Włochy, Wola i Żoliborz – współczynnik wynosi 5,07, czyli 5 mandatów oraz okręg nr 3 (Białołęka, Rembertów, Targówek, Wawer, Wesoła, Praga Północ i Praga Południe) ze współczynnikiem w wysokości 5,8 i 6 mandatami. Norma przedstawicielstwa została uwzględniona także w pozostałych czterech okręgach wyborczych, w okręgu nr 4 (miasto Płock i powiaty: ciechanowski, gostyniński, mławski, płocki, płoński, przasnyski, pułtuski, sierpecki, sochaczewski, żuromiński i żyrardowski) współczynnik normy przedstawicielstwa wynosi 8,25, co daje 8 mandatów, w okręgu nr 5 (obejmującym miasto Radom, powiaty: białobrzeski, grójecki, kozienicki, lipski, przysuski, radomski, szydłowiecki i zwoleński) współczynnik wynosi 6,65, zatem 7 mandatów, w okręgu nr 6 (tj. miasta Ostrołęka i Siedlce oraz powiaty: garwoliński, łosicki, makowski, miński, ostrołęcki, ostrowski, siedlecki, sokołowski, węgrowski i wyszkowski) współczynnik to 8,72, czyli 9 mandatów, a w okręgu nr 7 (powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, warszawski zachodni i wołomiński) – 11,15, co daje 11 mandatów. Utrzymanie podziału na okręgi składające się z wielu powiatów umożliwia w tym przypadku art. 462 § 3 kodeksu, albowiem liczba radnych wybieranych w powiatach jest w każdym przypadku poza miastem stołecznym mniejsza niż 5. Jednocześnie we wszystkich okręgach zachowana została zasad wyboru od 5 do 15 radnych w jednym okręgu (art. 463 § 1 pkt 1 kodeksu). Nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze dotyczące podziału Warszawy na trzy okręgi wyborcze po 5 lub 6 radnych zamiast na dwa okręgi po 8 radnych. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2024 r., II OKW 18/24, że jeżeli dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem, a do doprowadzenia tego podziału do stanu zgodnego z kodeksem wyborczym wystarczająca jest zmiana liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, to komisarz wyborczy nie musi zmieniać granic okręgów wyborczych. W takiej sytuacji komisarz wyborczy, działając na podstawie art. 463 § 1 kodeksu wyborczego wydaje postanowienie w sprawie zmian w podziale jednostki samorządu terytorialnego, określając takie same granice okręgów wyborczych, a zmieniając tylko liczbę wybieranych radnych. Wynika to z zasady stałości podziału (gminy, powiatu czy województwa) na okręgi wyborcze, o której mowa w art. 419 § 1 w zw. z art. 459 § 1 kodeksu. Zasadę stałości należy rozumieć w ten sposób, że komisarz wyborczy jest upoważniony do dokonania zmian w podziale danej gminy (czy województwa) na okręgi wyborcze jedynie, gdy istniejący podział jest niezgodny z zasadami ujętymi w kodeksie wyborczym. Istotne jest, że wprowadzone w takiej sytuacji zmiany powinny obejmować minimalny zakres, niezbędny do doprowadzenia podziału do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r. II OKW 2/23 i wyrok NSA z 30 lipca 2018 r. II OKW 2/18). Podział województwa mazowieckiego na okręgi wyborcze obejmował, począwszy od 2002 r., utworzenie trzech okręgów wyborczych dla miasta stołecznego Warszawy (uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z: 1 lipca 2002 r. nr 59/02, 5 lipca 2010 r. nr 110/10 i 19 czerwca 2018 r. nr 99/19). Podział dokonany uchwałą z 2018 r. nie był zgodny z prawem, albowiem przewidywał utworzenie w obrębie miasta stołecznego Warszawy trzech okręgów wyborczych 5-mandatowych. Taki podział był niezgodny z art. 462 § 5 kodeksu wyborczego, który przewiduje możliwość podziału powiatu (miasta na prawach powiatu) na dwa lub więcej okręgów jedynie w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na ten powiat wynosi więcej niż 15. Do doprowadzenia tego podziału do stanu zgodnego z prawem wystarczające było dokonanie zmiany w zakresie liczby mandatów w okręgu nr 3 (ze współczynnika normy przedstawicielstwa wynikało, że powinno być wybieranych 6 radnych zamiast dotychczasowych 5) i w okręgu nr 4 (współczynnik wynoszący 8,25, zatem 8 radnych zamiast 9). W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do zmiany granic okręgów wyborczych. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, że komisarz wyborczy, dokonując podziału na okręgi wyborcze, powinien dążyć do tego, aby "realnym progiem dającym poszczególnym komitetom wyborczym mandaty był próg 5%". Taka wytyczna nie wynika z przepisów kodeksu wyborczego. Okręgi wyborcze do rad gmin czy sejmików województw tworzone są na zasadzie terytorialnej (uwzględniającej podział gminy na poszczególne jednostki pomocnicze czy województwa na powiaty) z uwzględnieniem jednolitej normy przedstawicielstwa ustalonej przez podzielenie liczby mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przez liczbę radnych wybieranych do danej rady (sejmiku). Podział mandatów pomiędzy okręgi wyborcze powinien zostać dokonany w taki sposób, żeby na każdy mandat radnego w danej gminie (województwie) przypadała taka sama (lub jak najbardziej zbliżona) liczba mieszkańców, co służy zachowaniu zasady materialnej równości wyborów (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K.W. Czaplicki, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 419). Jak wynika z powyższych wywodów, warunki te zostały w sprawie spełnione. Podkreślić należy, że stosownie do art. 416 § 2 w zw. z art. 459 § 1 kodeksu wyborczego w podziale mandatów uczestniczą listy kandydatów tych komitetów wyborczych, na których listy w skali gminy (województwa) oddano co najmniej 5% ważnie oddanych głosów. Przepis ten wprowadza ustawowy próg wyborczy (czyli tzw. klauzulę zaporową), którego osiągnięcie uprawnia do uczestniczenia w podziale mandatów. Nie stanowi natomiast gwarancji, że komitety wyborcze, które ten wynik osiągną, rzeczywiście taki mandat (mandaty) uzyskają. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podział dokonany przez Komisarza Wyborczego w Warszawie I jest zgodny z prawem, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 463 § 2 w zw. z art. 456 § 1 i art. 420 § 3 kodeksu wyborczego.