II OKW 49/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi N. K. i innych (Grupy Wyborców Gminy Obryte) na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce II z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 11/2024 w przedmiocie podziału Gminy Obryte na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II (Komisarz) postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 11/2024, na podstawie art. 419 § 2 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał podziału Gminy Obryte na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. N. K. i inni (Grupa Wyborców Gminy Obryte) wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Komisarza z dnia 11 stycznia 2024 r., wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zmiany granic okręgów wyborczy na terenie Gminy Obryte, podczas gdy konieczność zmiany nie wynikała ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych; 2) art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego w związku z Rozdziałem I ust. 3, Rozdziałem II ust. 18 Załącznika do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy aktualny podział Gminy Obryte spełnia wymogi Kodeksu wyborczego nie zachodzi potrzeba aktualizacji opisu ich granic; 3) art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie podziału Gminy Obryte na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i liczby radnych bez oznaczenia, a zatem bez zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa; 4) art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wprowadza zasadę stałości okręgów wyborczych. W uzasadnieniu skargi Grupa Wyborców Gminy Obryte podniosła, że aktualny podział na okręgi w najlepszym stopniu uwzględniał jednolitą normę przedstawicielstwa. Komisarz dokonał zmiany okręgów wyborczych, pomimo że konieczność zmiany nie wynikała ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Nadto, w zaskarżonym postanowieniu nie oznaczono normy przedstawicielskiej dla poszczególnych okręgów, co stanowi naruszenie przepisów, a dodatkowo nie pozwala na kontrolę legalności wydanego aktu pod tym względem. Grupa Wyborców Gminy Obryte zwróciła również uwagę, że, pomimo istniejącego orzecznictwa w tym zakresie, nie bez znaczenia pozostają również inne aspekty natury faktycznej, polegające na ścisłym związku miejscowości, które w wyniku zmian zostały rozdzielone na odrębne okręgi wyborcze. Wskazała przy tym na ścisły związek miejscowości Cygany z Sokołowem, polegający na uczęszczaniu dzieci z tych miejscowości do jednej szkoły. Sołectwa te znajdują się dodatkowo w jednym obwodzie głosowania w Sokołowie Włościańskim i należą do jednej Parafii pw. Niepokalanego Poczęcia Najświętszej Maryi Panny w Sokołowie Włościańskim. Rozdzielenie tych miejscowości prowadzi do przymusowego, nienaturalnego rozdzielenia wykształconej relacji tych dwóch społeczności lokalnych. Podobnie sztucznie przedstawia się ujęcie miejscowości Tocznabiel i miejscowości Zambski Kościelne w odrębnych okręgach, pomimo wykształconych relacji mieszkańców tych miejscowości "polegających na uczęszczaniem" dzieci do jednej szkoły, posiadania jednego obwodu głosowania w Zambskach Kościelnych oraz przynależności do jednej Parafii pw. św. Wojciecha w Zambskach Kościelnych. Nadto sołectwo Zambski Stare bezpośrednio graniczy z sołectwem Ciółkowo Małe. Z tego względu, zdaniem Grupy Wyborców Gminy Obryte, określenie okręgów wyborczych bez uwzględnienia zależności między poszczególnymi miejscowościami stanowi przejaw arbitralnej dowolnej oceny Komisarza. W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że Gmina Obryte składa się z jednostek pomocniczych - sołectw. Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych sołectw przez jednolitą normę przedstawicielstwa (309,533) wynika, że: 1) sołectwo Obryte (3,502) - z uwagi na liczbę mieszkańców, powinno zostać podzielone na cztery jednomandatowe okręgi wyborcze; 2) sołectwo Psary [obejmujące miejscowości: Psary (1,6476) i Skłudy (0,1292)] - z uwagi na liczbę mieszkańców, powinno zostać podzielone na dwa jednomandatowe okręgi wyborcze; 3) sołectwa: Sokołowo Włościańskie (1,1824), Zambski Kościelne (1,0499), Zambski Stare (0,5718), Gródek Rządowy (1,4958), Gródek Nowy (0,5330), Bartodzieje (0,7462), Sadykierz (0,8038) - co do zasady mogą samodzielnie tworzyć jednomandatowe okręgi wyborcze; 4) sołectwa: Ciółkowo Małe (0,4910), Ciółkowo Rządowe (0,4942), Cygany (0,4555), Gostkowo [obejmujące miejscowości: Gostkowo (0,1744), Kalinowo (0,2390), Rowy (0,0775)], Mokrus (0,0936), Plusy (0,2939), Rozdziały (0,2746), Sokołowo-Parcele (0,3618), Tocznabiel (0,1809), Ulaski (0,2358), Wielgolas (0,4361) - nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych. Komisarz zauważył, że zasad stałości okręgów wyborczych (art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego) podlega wyłączeniu jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z przepisami Kodeksu wyborczego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dotychczas obowiązujący podział Gminy Obryte dokonany uchwałą nr XXXIV/236/2018 Rady Gminy Obryte z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy Obryte na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, naruszał przepisy art. 417 § 2 i 3, art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego w następującym zakresie: 1) sołectwo Obryte podzielone zostało na trzy jednomandatowe okręgi wyborcze, pomimo że, z uwagi na liczbę mieszkańców, powinno stanowić cztery jednomandatowe okręgi wyborcze. Stanowiło to naruszenie art. 417 § 3 pkt 1 w zw. z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego; 2) sołectwo Gródek Rządowy, mogące stanowić samodzielny okręg wyborczy, podzielono w taki sposób, że z jego części utworzono jednomandatowy okręg wyborczy nr 9, drugą część sołectwa połączono z sołectwem Gródek Nowy tworząc okręg wyborczy nr 8. Stanowiło to naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Komisarz stwierdził, że niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania kształtu innych okręgów. Wyjaśnił, że układ przestrzenny gminy Obryte w powiązaniu z liczbą mieszkańców powoduje, że nie jest możliwe dokonanie podziału na okręgi wyborcze w taki sposób, aby wszystkie sołectwa, w których współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym (uzyskiwany przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie) zawiera się w przedziale 0,5-1,49, tworzyły samodzielnie okręgi wyborcze. Możliwe jest jednak połączenie z sąsiadującymi sołectwami w jeden okręg wyborczy kilku sołectw graniczących ze sobą i tworzących spójny terytorialnie obszar, jak to ma miejsce w podziale dokonanym zaskarżonym postanowieniem. Podział na okręgi wyborcze w większości przypadków nie prowadzi do łączenia sołectw mogących być samodzielnymi okręgami wyborczymi z innymi sołectwami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zauważyć należy, że zasadniczo podział gminy na okręgi wyborcze jest stały (art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego). Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada stałości nie obowiązuje w przypadkach o których mowa w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 2/18). Wynika to także z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej zawartych w rozdziale II, pkt 23 ww. uchwały, gdzie wskazano, że wyjątkiem od zasady wskazanej w ppkt 1 (dot. art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego) jest sytuacja, gdy wskutek analizy okaże się, że dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z przepisami prawa (ppkt 2); zmiany mogą być dokonywane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (ppkt 3). Stosownie do art. 417 Kodeksu wyborczego, okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1); w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy; jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2); jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (§ 3). Zgodnie z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Granice okręgów wyborczych ustala się z uwzględnieniem krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju, o którym mowa w art. 47 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (art. 419 § 2a Kodeksu wyborczego). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy liczącej do 20 000 mieszkańców (art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego). W ocenie Składu orzekającego należy podzielić stanowisko Komisarza, że dotychczas obowiązujący podział Gminy Obryte dokonany uchwałą nr XXXIV/236/2018 Rady Gminy Obryte z dnia 26 marca 2018 r. był niezgodny z przepisami Prawa wyborczego, co warunkowało dokonanie stosownych zmian, a w konsekwencji także skorygowanie kształtu innych okręgów wyborczych. Wynika to z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Sołectwo Obryte podzielone było na trzy jednomandatowe okręgi wyborcze, pomimo że, z uwagi na liczbę mieszkańców, powinno stanowić cztery jednomandatowe okręgi wyborcze. Natomiast sołectwo Gródek Rządowy mogące stanowić samodzielny okręg wyborczy podzielone było w taki sposób, że z jego części utworzono jednomandatowy okręg wyborczy, drugą część sołectwa połączono z sołectwem Gródek Nowy tworząc inny okręg wyborczy. W złożonej skardze nie podważono zasadności dokonania zamian w ww. zakresie, a także że utworzone przez Komisarza okręgi wyborcze nie mieszczą się w ustawowej normie przedstawicielstwa (od 0,50 do 1,49). W tym miejscu warto wyjaśnić, że nawet jeśli wyodrębnione okręgi wyborcze są zróżnicowane pod względem liczby mieszkańców, to ze względu na układ przestrzenny danej gminy nie zawsze jest możliwe dokonanie takiego podziału, by we wszystkich utworzonych okręgach wyborczych liczba mieszkańców była podobna, czy wręcz identyczna. Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalając ich granice należy kierować się jednolitą normą przedstawicielstwa obliczoną poprzez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, według przywołanych wyżej zasad Kodeksu wyborczego. Kodeks wyborczy nie posługuje się pojęciem "zaniżonej normy przedstawicielstwa". Nawet jeśli w granicach jednej gminy utworzone są okręgi wyborcze o skrajnych wartościach normy przedstawicielstwa, tj. zbliżonych wartości 0,50 oraz 1,49, to jest to stan zgodny z prawem. Nie można w takim przypadku mówić o zaniżonej ani zawyżonej normie przedstawicielstwa, jeśli każdorazowo norma ta mieści się granicach ustawowych (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 21/24). Podkreślić także trzeba, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi np. historycznych, kulturowych i społecznych łączących poszczególne sołectwa, a także uwzględniania kwestii związanych np. z różnicami w infrastrukturze łączonych w okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417-419 (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 4/18). Obowiązek uwzględniania, podczas ustalania okręgów wyborczych, przestrzennych, ekonomicznych i społecznych uwarunkowań wyznaczających więzi oraz interesy miejscowej wspólnoty obywateli zamieszkujących na obszarze tworzonego okręgu przewidywał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz.U. z 1996 r. nr 84, poz. 387). Przepis ten został jednakże uchylony z dniem 11 sierpnia 1998 r. przez art. 212 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.). W ustawie tej, podobnie jak w przypadku aktualnie obowiązującego aktu (Kodeksu wyborczego), ustawodawca nie zdecydował się, określając pozycję sołectwa jako jednostki pomocniczej podczas tworzenia okręgów wyborczych, na wprowadzenie do przepisów regulujących system wyborczy do rad gmin tożsamej zasady, nadając jej wiążący prawnie charakter (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 17/24). Akcentowane zatem relacje społeczności lokalnych wynikające z należenia mieszkańców do jednej parafii, czy uczęszczania dzieci do jednej szkoły, nie mogą stanowić o ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Negatywny odbiór przez wyborców zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze nie może stanowić przesłanki przemawiającej za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponadto, zauważyć należy pewną niekonsekwencję w argumentacji strony skarżącej. Z jednej strony powołuje się ona na zasadę stałości okręgów wyborczych, z drugiej podnosi argumentację wskazującą na związek określonych miejscowości, a tym samym przedstawia stanowisko przemawiające za wprowadzeniem zmian w dotychczasowym podziale. Mowa tu m.in. o miejscowościach Tocznabiel i Zambski Kościelne. W dotychczasowym podziale sołectwo Tocznabiel i sołectwo Zambski Stare tworzyły jeden okręg wyborczy nr 14, natomiast sołectwo Zambski Kościelne tworzyło samodzielnie okręg wyborczy nr 13. W tym zakresie nie zastąpiły żadne zmiany w podziale na okręgi wyborcze. Podobnie rzecz się ma z sołectwem Sokołowo Włościańskie, które stanowi obecnie, jak poprzednio, samodzielny okręg wyborczy nr 10. Sołectwo Cygany, jak wskazał Komisarz, musiało natomiast zostać przyłączone do sołectwa Gródek Nowy z tego powodu, że sołectwa Sokołowo-Parcele i Ulasek przyłączono do okręgu nr 11 obejmującego dotychczas sołectwa: Rozdziały, Gostkowo (obejmujące miejscowości Gostkowo, Kalinowo i Rowy). Przyłączenie do ww. okręgu także sołectwa Cygany (0,4555) doprowadziłoby do przekroczenia normy przedstawicielstwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana: "p.p.s.a.") w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, orzekł o oddaleniu skargi.