II OKW 67/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy Ceranów na postanowienie Komisarza Wyborczego w Siedlcach I z dnia 24 stycznia 2024 r., nr 2/2024 w przedmiocie podziału Gminy Ceranów na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 24 stycznia 2024 r. nr 2/2024 Komisarz Wyborczy w Siedlcach I (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Ceranów na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określił w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia dokonano zmiany dotychczasowych granic okręgów wyborczych w Gminie Ceranów w ten sposób, że powstało 15 okręgów wyborczych 1 mandatowych. Utrzymano granice okręgów nr 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9. Dokonano wyznaczenia nowych granic okręgów nr 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14 i 15. Mianowicie z okręgu wyborczego nr 7 obejmującego sołectwa Lubiesza i Zawady wydzielono dwa samodzielne okręgi wyborcze nr 5 i 7. Rozdzielono dotychczasowy okręg nr 11 obejmujący sołectwa Rytele Suche i Rytele – Wszołki na dwa samodzielne okręgi odpowiednio nr 13 i nr 11. Do okręgu wyborczego nr 12 obejmującego sołectwo Długie Kamieńskie przyłączono sołectwa Długie Grzymki i Pustelnik. Okręg wyborczy nr 14 obejmujący dotychczas sołectwa Wszebory i Wólkę Nadbużną powiększono o sołectwo Długie Grodzieckie. Natomiast dotychczasowy okręg nr 15 obejmujący sołectwo Przewóz Nurski powiększył się o sołectwa Adolfów i Natolin. Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 24 stycznia 2024 r. poprzez opublikowanie go na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Siedlcach. Na powyższe postanowienie w dniu 26 stycznia 2024 r. Grupa Wyborców Gminy Ceranów (dalej Grupa Wyborców) wniosła skargę. Do skargi dołączona została lista z podpisami i danymi identyfikującymi 26 mieszkańców ww. Gminy. Powołując się na art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego zakwestionowali oni ustalony zaskarżonym postanowieniem podział Gminy Ceranów na okręgi wyborcze, dotyczący sołectw Przewóz – Nurski, Adolfów i Natolin. Skarżący domagają się odłączenia sołectwa Przewóz- Nurski od sołectwa Adolfów i Natolin. Powołując się na zachowanie równowagi liczby radnych wnoszą o połączenie sołectwa Lubiesza i Zawady. W uzasadnieniu wskazują, że przedstawiona propozycja podziału na okręgi funkcjonowała w latach ubiegłych i była jak najbardziej zasadna. Wskazano na położenie sołectwa Przewóz – Nurski na obrzeżach Gminy Ceranów nad rzeką Bug co powoduje, ze w niektórych okresach wymagana jest kontrola przepływu wody, a to z kolei wymaga kontaktu mieszkańców Gminy z radnym. Sołectwo to ma liczbę mieszkańców i wyborców większą niż sołectwo Zawady i Lubiesza. Mieszkańcy sołectwa Przewóz Nurski nie mogą ryzykować utratą swego przedstawiciela w Radzie Gminy lub, że będzie to jeden radny na trzy sołectwa. Następnie dokonano charakterystyki położenia i gęstości zaludnienia sołectw Adolfów i Natolin. Skarżący uważają, ze dotychczasowy podział sprawdzał się i spełniał oczekiwania mieszkańców. Radni pochodzili z tych terenów i reagowali na potrzeby i zagrożenia przedstawiane przez ich mieszkańców. Inna decyzja jest sprzeczna z oczekiwaniami mieszkańców. Sołectwa Lubiesza i Zawady posiadają, ich zdaniem, najmniejszą liczbę mieszkańców uzasadniającą ich rozdzielenie. Leżą w spokojnym i zwartym terenie nie wymagającym reakcji na zagrożenia. Wnieśli o "sprostowanie błędnej decyzji". W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej "odrzucenie". Wskazał wyliczenia przedstawiające jednolitą normę przedstawicielstwa dla poszczególnych sołectw z okręgów wyborczych, których granice uległy zmianie na mocy kwestionowanego postanowienia. Stwierdził, że dokonując zmian kierował się zasadą, określoną w art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, w myśl której każde sołectwo powinno stanowić odrębny okręg wyborczy, jeśli spełnia warunek zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. W jego ocenie zmiany w dotychczasowym podziale zostały dokonane jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia podziału do stanu zgodnego z prawem. Nie ma znaczenia fakt występowania różnicy w liczbie mieszkańców pomiędzy poszczególnymi okręgami wyborczymi, jeśli zachowane są określone przepisami normy przedstawicielstwa. Komisarz Wyborczy zauważył, że po dokonaniu analizy dotychczasowego podziału Gminy Ceranów na okręgi wyborcze okazało się, że sołectwa Lubiesza, Zawady, Rytele Suche, Rytele-Wszołki powinny otrzymać samodzielne mandaty. Sołectwa Długie Kamieńskie, Przewóz Nurski i Wszebory również powinny otrzymać samodzielne mandaty, jednakże układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców powodowały konieczność dołączenia do nich odpowiednio sąsiadujących mniejszych sołectw, które samodzielnie nie mogłyby stanowić okręgów wyborczych. Odnosząc się do zarzutów, sformułowanych w skardze Komisarz Wyborczy podkreślił, że dokonując zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze przestrzegał przede wszystkim wymogów Kodeksu wyborczego oraz uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania. Komisarz Wyborczy uznał, że przesłanką do odstąpienia od zmian w dotychczasowym podziale nie mogło być przyzwyczajenie mieszkańców do istniejącego podziału oraz położenie i uwarunkowania przestrzenne sołectwa. Zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze nie wynikają z decyzji uznaniowej komisarza wyborczego, a z obowiązku sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Żądanie jej odrzucenia sformułowane w odpowiedzi na skargę nie było zasadne bowiem wymogi formalne skargi z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) zostały w ocenie NSA zachowane. tj. dochowano terminu 3 dni na jej złożenie od dnia publikacji zaskarżonego postanowienia (26 stycznia 2024 r.) zgodnie z art. 9 § 2 Kodeksu wyborczego i wniósł ją uprawniony podmiot tj. Grupa co najmniej 15 wyborców zamieszkujących na obszarze tej Gminy. Skargę wniesiono do NSA za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie przekazał skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu Wyborczego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. Stosownie do art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860) dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że NSA na mocy powyższego odesłania orzeka w sprawach skargi dokonując oceny jej zarzutów stosownie do art. 134 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ma to o tyle znaczenie, że NSA kontroluje zaskarżone postanowienie pod względem legalności nie będąc związany zarzutami skargi. Skarżący powinni wykazać, że dany akt lub czynność narusza ich interes prawny. Skoro skarżący są wyborcami na terenie Gminy Ceranów to mogą kwestionować zaskarżone postanowienie zmieniające dotychczasowy podział na okręgi wyborcze. Ich interes prawny określa art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Powołanie się w złożonej do NSA skardze jedynie na art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego odnośnie do sposobu liczenia upływu terminu do wniesienia skargi nie czyni skargi niedopuszczalną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w skardze nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego bowiem odpowiada ono prawu. Ustalony w postanowieniu nowy podział na okręgi wyborcze jest zgodny z art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostką pomocniczą gminy wiejskiej jest sołectwo (art. 36 ustawy o samorządzie gminnym), a gminy miejskiej dzielnica (art. 37 u.s.g.). Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 Kodeksu wyborczego oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Jak stanowi art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Żadna z tych przesłanek zmian nie zachodziła w przedmiotowej sprawie jednak analiza dotychczas owego podziału nie była zgodna z prawem. Ustalony w zaskarżonym postanowieniu nowy podział na okręgi wyborcze był uzasadniony z uwagi na zachowanie jednolitej normy przedstawicielstwa w każdym okręgu wyborczym oraz zachowaniem zasady stałości podziału gminy gdy odpowiada on przepisom prawa. Okazało się bowiem, że liczba mieszkańców Gminy Ceranów na koniec III kwartału 2023 r. według danych z Centralnego Rejestru Wyborców wyniosła 2008 mieszkańców. Liczba wybieranych radnych w tej Gminie to 15. Zatem jednolita norma przedstawicielstwa wynosiła 134 (2008/15). Komisarz Wyborczy dokonał analizy liczby mieszkańców w poszczególnych sołectwach wchodzących w skład Gminy Ceranów (k. 19 akt) i wyliczył ułamkową liczbę mandatów wybieranych w okręgu wyborczym przypadającą na każde sołectwo. Te sołectwa, których ułamek przewyższał 0,5 do 1,49 mogły utworzyć jeden okręg wyborczy 1 mandatowy. Ułamek 1,50 i więcej obligował do wydzielenia nowego okręgu wyborczego bowiem norma przedstawicielstwa uprawniała do 2 mandatów w dotychczas 1 mandatowym okręgu wyborczym. Zgodnie z wynikami analizy i w myśl zasad z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego należało utworzyć takie okręgi wyborcze gdzie zachowana będzie jednolita norma przedstawicielstwa 0,5 na mandat. Osiągnięcie wielkości normy przedstawicielstwa w tym przedziale w ramach sołectwa powoduje, że dane sołectwo staje się samodzielnym okręgiem wyborczym i nie należy przyłączać do niego innych sołectw, które również spełniają warunek samodzielności (norma przedstawicielstwa równa większa 0,5) jak też takich sołectw, które nie osiągają tej wartości i są tzw. sołectwami niesamodzielnymi. Łączenie niesamodzielnych sołectw ma na celu osiągniecie normy przedstawicielstwa równej lub większej 0,5 przy czym nie może ona przekroczyć 1,49 tej normy. Przekroczenie 1,49 normy powoduje obowiązek wydzielenia odpowiedniej liczby okręgów wyborczych, bowiem od 1,50 normy dany okręg uzyskuje kolejny mandat. Komisarz nie wskazuje jak kształtowała się poprzednio liczba mieszkańców a jedynie skupia się na tym by zastany podział na okręgi wyborcze odpowiadał prawu tj. został dostosowany do jednolitej normy przedstawicielstwa. Mając powyższe zasady na uwadze zasadnym było wydzielenie w Gminie Ceranów nowych samodzielnych okręgów wyborczych, które będą odpowiadać liczbie 1 mandatu na sołectwo. I tak sołectwo Lubiesza i Zawady dotychczas tworzące okręg nr 7 należało rozdzielić na dwa samodzielne okręgi wyborcze bowiem liczba mieszkańców tam wynosi odpowiednio 85 i 77 a zatem jednolita norma przedstawicielstwa dla tych sołectw to odpowiednio 0,63 i 0,57. Podobnie Komisarz musiał postąpić w dotychczasowym okręgu 11 z sołectwem Rytele-Suche i Rytele – Wszołki, gdzie jednolita norma przedstawicielstwa wobec liczby mieszkańców 87 i 101, to odpowiednio 0,65 i 0,75. Zatem stosunek liczby mieszkańców do jednolitej normy przedstawicielstwa wymagał stworzenia 4 samodzielnych okręgów wyborczych. Komisarz nie mógł ich połączyć z innymi sołectwami niesamodzielnymi bowiem te sołectwa nie sąsiadowały z takimi. Dalej Komisarz utworzył z sołectw niesamodzielnych Długie Grzymki (53 mieszkańców), Długie Kamieńskie (89 mieszkańców) i Pustelnik (33 mieszkańców) okręg wyborczy nr 12 bowiem połączenie to skutkowało jednolitą normą przedstawicielstwa 1,31 gdzie Długie Grzymki i Pustelnik nie mogą być samodzielne. Jednocześnie sołectwa te sąsiadują wzajemnie więc takiemu zestawieniu nie sprzeciwiał się wymóg uwzględnienia sąsiedniego położenia sołectw. Podobnie utworzył okręg wyborczy nr 14 gdzie do mogącego być samodzielnym okręgiem wyborczym sołectwa Wszebory (106 mieszkańców) dołączył dwa sołectwa niesamodzielne Wólka Nadużna (9 mieszkańców) i Długie Grodzkie (24 mieszkańców). Połączenie to z jednej strony uwzględniało sąsiednie położenie tych sołectw a jednolita norma przedstawicielstwa wyniosła 1,04. Tak samo postąpił w okręgu nr 15, którego dotyczy skarga. Tutaj dotychczas samodzielne sołectwo Przewóz Nurski (96 mieszkańców) zobligowany był połączyć z niesamodzielnymi sołectwem Adolfów (47 mieszkańców) i Natolin (49 mieszkańców) bowiem niesamodzielne okręgi nie mogły stworzyć odrębnego okręgu a ich bezpośrednie sąsiedztwo z Przewozem Nurskim uzasadniało połączenie. Jednolita norma przedstawicielstwa została zachowana na poziomie 1,43. Wobec powyższego dla prawidłowości postanowienia i dokonanego podziału na okręgi nie miała znaczenia faktyczna liczba mieszkańców danych sołectw i problemy związane z ich funkcjonowaniem (zagrożenia powodzią, duże odległości pomiędzy terenami zabudowanymi) co podnoszą skarżący ale jedynie to by podział odpowiadał art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Jednolita norma przedstawicielstwa została obliczona prawidłowo i tam gdzie możliwe było wydzielenie samodzielnych okręgów wyborczych takie powstały a to skutkowało połączeniem pozostałych samodzielnych okręgów z niesamodzielnymi oraz sąsiadującymi. Stan ten odpowiada zatem art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Działanie Komisarza w niniejszej sprawie nie było działaniem dowolnym czy samowolnym. Zgodnie z pkt 11.13 wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 roku (Monitor Polski z 2023 roku, poz. 320) komisarze wyborczy zobowiązani są do sprawdzenia zgodności z prawem dotychczasowych podziałów na okręgi wyborcze wszystkich jednostek samorządu terytorialnego objętych swoją właściwością niezwłocznie po ustaleniu przez wojewodów liczby mieszkańców. Zastany podział Gminy Ceranów na okręgi okazał się niezgodny z prawem, gdyż naruszał przepisy Kodeksu wyborczego, a w szczególności art. 417 § 2 zdanie pierwsze tej ustawy. Podział ten nie uwzględniał ochrony samodzielności czterech sołectw, które mogły samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze pomimo że możliwe było zabezpieczenie ich interesu. Zauważyć należy, że z pkt 11.20 wytycznych wynika, że jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą rady gminy nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, to Komisarz ma obowiązek, działając w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, wydać nowe postanowienie, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sprawowanie przez Komisarza nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego wynika wprost z art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Komisarz Wyborczy zaskarżonym postanowieniem nie naruszył przepisów Kodeksu Wyborczego. Nie doszło do naruszenia zasady stałości okręgów. Zasada ta determinuje możliwość dokonania podziału i prowadzi do uznania, że nowy podział może być dokonany tylko z uwagi na okoliczności z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego ale nie może być przeszkodą dla doprowadzenia istniejącego podziału na okręgi wyborcze do stanu zgodnego z prawem. Uznać należy, że zasada praworządności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga aby zasada stałości okręgów wyborczych była realizowana jedynie gdy przyjęty podział odpowiada prawu. Za uchyleniem postanowienia nie przemawiała argumentacja o przyzwyczajeniu mieszkańców czy lokalnych władz do ustalonego i obowiązującego od lat podziału na okręgi wyborcze. Skoro działanie władz jest niezgodne z prawem to nie można go legitymizować tym, że przez długi czas funkcjonowało przez nikogo niekwestionowane. Odnosząc się do zarzutu braku wzięcia pod uwagę istniejących w społeczności lokalnej więzi i interesów wskazać należy, że wyznaczenie nowych okręgów wyborczych nie powoduje, że wybrany z nowego okręgu nr 15 obejmującego dodatkowe sołectwa radny nie będzie reprezentował interesów mieszkańców tego okręgu. Należy też podkreślić, że przesłanki odnoszące się do naruszenia więzi społecznych nie są wskazane w przepisach Kodeksu wyborczego jako te, którymi winien kierować się Komisarz Wyborczy przy dokonywaniu podziału na okręgi. Przedstawione w skardze stanowisko dotyczące zasadności utrzymania niezgodnego z prawem podziału nie ma uzasadnienia w treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego. W ocenie NSA, zmiany wprowadzone w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zmiany te są zgodne z powołaną wcześniej zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonych w Kodeksie wyborczym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego orzekł jak w sentencji.