II OKW 71/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M.R. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w Siedlcach I z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 15/2024 w przedmiocie zmian w podziale Gminy Siedlce na okręgi wyborcze postanawia: odrzucić skargę.

Komisarz Wyborczy w Siedlcach I postanowieniem z 24 stycznia 2024 r., na podstawie art. 421 § 1 i art. 419 § 2 i 2a ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), zmienił podział Gminy Siedlce na okręgi wyborcze. Pismem z 25 stycznia 2024 r. M.R. i 159 innych osób wnieśli skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że została złożona bez zachowania niezbędnych wymogów formalnych. Skarżący nie podali numerów PESEL, które są podstawowymi danymi pozwalającymi ustalić, czy dana osoba jest wyborcą w danej gminie oraz stanowią element formalny skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 420 § 1 kodeksu wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. W rozpoznawanej sprawie skarga złożona przez M.R. i inne osoby jest niedopuszczalna, albowiem nie zawiera podstawowego elementu pisma procesowego, tj. nie została podpisana przez składające ją osoby. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Podpis pod pismem potwierdza, że pismo pochodzi od osoby je podpisującej i sankcjonuje wolę tej osoby dokonania danej czynności w postępowaniu. Skarga M.R. i innych nie została prawidłowo podpisana, albowiem za spełnienie tego warunku formalnego nie można uznać dołączenia do skargi listy podpisów 160 osób fizycznych, w której nie zawarto żadnej informacji na temat tego, czego dotyczy. Z treści załączonej do skargi (na oddzielnych kartkach) listy podpisów nie wynika, że wymienione i podpisane osoby potwierdzają swoim własnoręcznym podpisem wolę wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Tak sporządzona lista podpisów mogłaby zostać dołączona do dowolnego pisma, bez względu na jego treść czy przedmiot. Wskutek niezachowania tego formalnego wymogu skarga nie może otrzymać dalszego biegu. Innym wymogiem formalnym pisma wnoszonego do sądu administracyjnego (pierwszego pisma w sprawie) jest podanie numerów PESEL osób je wnoszących (art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). W sprawie nie podano numerów PESEL skarżących, co również stanowi (samoistną) przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające. Do ustalenia statusu danej osoby przepisy kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów, np. do rad gmin, art. 427 § 3 czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców). Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 p.p.s.a. i wezwanie skarżących do uzupełnienia braku formalnego skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi wyborczej, o którym mowa w art. 420 § 1 kodeksu wyborczego. Jak wskazano w doktrynie, przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia też sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak też inne regulacje kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 kodeksu wyborczego. Według tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Ustawodawca wprowadził zasadę stosowania przepisów p.p.s.a. nie wprost, a odpowiednio, co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że doręczenie wezwań ponad kilkuset osobom fizycznym, a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 kodeksu wyborczego. Takie stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w najnowszej uchwale składu siedmiu sędziów z 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23, zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 -2 oraz art. 1301a § 1-3 kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że określone przepisy kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Sąd stanął zatem na stanowisku, że zastosowanie powyższych przepisów kodeksu postępowania cywilnego do uzupełnienia braków formalnych protestów wyborczych i referendalnych w praktyce może prowadzić do konsekwencji niedających się pogodzić z kluczową dla tego rodzaju postępowań zasadą szybkości. Przedłużanie ich poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów lub referendum. Podkreślono, że prawo do zaskarżania ważności wyborów lub referendum zostało określone w sposób szeroki i maksymalnie dostępny dla wyborców, a przesłanki skutecznego wniesienia środka prawnego do sądu w tej materii nie są zbyt sformalizowane. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 kodeksu wyborczego odrzucił skargę M.R. i innych.