II OSK 136/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 68/23 w sprawie ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 68/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działce nr [...] w obr. [...] oraz przyłączami: wodociągowym na działce nr [...] obr. [...] i kanalizacji sanitarnej na działkach: nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Rzeszowie", realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę I. stwierdził, że Powiatowy Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznał od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącej M. R. sumę pieniężną w kwocie 500 zł; IV. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącej M. R. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Punkt III. powyższego wyroku – w zakresie oddalenia żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ponad kwotę 500 zł – zaskarżyła M. R. . Zarzuciła przy tym naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów, uwzględniająca cel kompensacyjny i represyjny oraz czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, powinna skutkować przyznaniem sumy zgodnej z żądaniem skargi lub co najmniej wyższej [aniżeli zasądzona] M. R. wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku" w zakresie punktu III. przez orzeczenie o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, w względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim zaznacza, że przyjmuje do wiadomości i nie deprecjonuje wyjaśnień skarżącej, które przedstawiła ona w skardze kasacyjnej na poparcie prezentowanej tezy o konieczności zasądzenia na jej rzecz wyższej – aniżeli 500 zł – sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną przewlekłością organu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega w szczególności, że M. R. domaga się załatwienia sprawy dotyczącej legalności inwestycji sąsiada, która toczy się od kilku lat. Ostatnia decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 28 lutego 2018 r., nr NB.5160.26.2016.PA została uchylona przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 926/18. W skardze kasacyjnej M. R. podkreśliła, że zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postępowanie było prowadzone przewlekle przez okres 2,5 roku. Przyznana suma pieniężna powinna odzwierciedlać tak długi okres prowadzenia postępowania w warunkach przewlekłości. W jej ocenie kwota 500 zł w żadnym stopniu nie jest dolegliwa dla organu, który pokryje wydatek ze środków własnych. M. R. wyjaśniła również, że przyznana kwota w żaden sposób nie kompensuje jej krzywdy, jaką poniosła poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeśliby uznać przyznaną kwotę za słuszną, należałoby przyjąć, że za przewlekłe prowadzenie postępowania stronie należy się kwota około 200 zł rocznie – nie mająca w dzisiejszych czasach wymiernej, dającej się odczuć wartości ekonomicznej. M. R. podsumowała, że analizując treść wyroku można odnieść wrażenie, że skład orzekający celowo przyznał sumę pieniężną w takiej wysokości, aby miała ona wartość jedynie symboliczną, a nie realną. Wyrażając zrozumienie dla przedstawionych wyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a., dotyczący wysokości przyznanej sumy pieniężnej, za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 [czyli w przypadku, gdy uwzględnił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania], może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak trafnie wywodzi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. chociażby reprezentatywny wyrok z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24, orzeczenia.nsa.gov.pl), celem instytucji przyznania sumy pieniężnej jest, przynajmniej częściowe, zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 Kodeksu karnego), niż odszkodowania w prawie cywilnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany, do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., ale i nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu – art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady przyznania sumy, jak i określenia jej wysokości, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22; z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2780/22; z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Prawdą jest, że postępowanie – od daty zwrotu organowi akt administracyjnych po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 926/18 (20 maja 2019 r.) – do daty wniesienia skargi na przewlekłość przez M. R. trwało aż 2,5 roku. Takie rozciągnięcie w czasie pojedynczego postępowania administracyjnego z perspektywy zewnętrznego obserwatora rzeczywiście może być ocenione krytycznie i to zresztą zadecydowało o stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punktach I. i II. zaskarżonego wyroku, że Powiatowy Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Gdy chodzi natomiast o zasadność określenia przyznanej M. R. sumy pieniężnej na kwotę 500 zł, to należy mieć na uwadze fakt, że działanie Powiatowego Inspektora nie było nacechowane lekceważeniem dla praw stron, które wymagałoby zastosowania wobec organu dotkliwszych środków dyscyplinujących. Sąd pierwszej instancji wprawdzie wypowiadając się o sumie pieniężnej do tego wprost nie nawiązał, lecz z nie można pominąć, że na stronach 8-10 uzasadnienia wyroku dokładnie opisał przebieg postępowania. Z opisu tego wynika, że organ nadzoru budowlanego zmuszony był uszanować i umożliwić działanie inwestorowi, wobec którego przecież przede wszystkim toczyło się postępowanie naprawcze. Sąd dostrzegł wprawdzie, że pewne okresy postępowania można uznać za "zmarnowane" (strona 11 uzasadnienia wyroku), jednakże to nadal nie uzasadnia stanowczej oceny M. R. , iż 2,5-letni okres postępowania wynika wyłącznie z zaniedbań Powiatowego Inspektora i niejako obrazuje stan 2,5-letniego niedziałania tego organu. Jak zaznaczono, Powiatowy Inspektor działał wprawdzie opieszale, ale prowadzone przez niego postępowanie miało charakter złożony, wymagający zapewnienia inwestorom realnych możliwości działania i przygotowania dokumentacji projektowej. Na okres postępowania złożyły się więc między innymi okresy usprawiedliwionego oczekiwania organu na czynności inwestora w postępowaniu naprawczym. Mając na względzie powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał sumę pieniężną przyznaną na rzecz M. R. od Inspektora Powiatowego w kwocie 500 zł za adekwatną do okoliczności sprawy. Można się zgodzić, że kwota ta rzeczywiście nie jest znacząca w ujęciu ekonomicznym, jednakże koresponduje ona z całokształtem czynników, które należało uwzględnić oceniając przyczyny rozciągniętego w czasie postępowania objętego skargą na przewlekłość. W szczególności konieczne było dostrzeżenie, że o ile sumarycznie Powiatowy Inspektor działał długo, to z uwagi na charakter postępowania, w którym inwestorowi należało umożliwić podjęcie czynności przygotowania projektu budowlanego zamiennego, przewlekłość organu nie jawi się jako ostentacyjna. Ustalona suma pieniężna w wysokości 500 zł jest kwotą odpowiednią do sprawy, a żądanie większej kwoty nie jest zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesiony w niej zarzut za nieusprawiedliwiony, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.