II OSK 183/25

Dnia 4 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. i S.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 735/24 o odrzuceniu skargi B.B. i S.L. na akt Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 29 marca 2024 r., znak: DNS.5181.5.2024.KG w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie postanowieniem z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 735/24, odrzucił skargę B.B. i S.L. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (MWKZ) z 29 marca 2024 r., znak: DNS.5181.5.2024.KG w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich. 2.1. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący, wspólną skargą zakwestionowali czynność MWKZ w Krakowie z 29 marca 2024 r., w przedmiocie zaleceń konserwatorskich do robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...] obr. [...] jednostka ewid. m. [...]. Wskazali, że zaskarżone zalecenia konserwatorskie, doręczone 2 kwietnia 2024 r., w istocie odmawiają uzgodnienia robót rozbiórkowych ww. budynku. 2.2. Skarżący, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa), zarzucili naruszenie: 1) art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz) w zw. z Rozdziałem 4 ust. 2 pkt 2.1 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego Uchwałą Rady Miasta [...] z 10 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 443 poz. 5084, MPZP, plan) - poprzez wydanie zaleceń konserwatorskich wbrew treści planu wymagającego uzgodnienia, nie zaleceń i wbrew wnioskowi oraz nie uchylenie zaleceń, mimo wydania nowego orzeczenia - postanowienia z 19 kwietnia 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG.2; 2) Rozdziału 4 ust. 2 pkt 2.1 ww. MPZP - poprzez wydanie zaleceń i odmowę uzgodnienia w odniesieniu do innych przesłanek niż podlegające ochronie dla tej strefy zgodnie z planem, tj. w innych zakresach niż układ urbanistyczny tego obszaru miasta, sylwety miasta, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego, a zatem wyjście ponad dopuszczone prawem kompetencje do wypowiedzenia się na podstawie MPZP, gdyż MWKZ opiera się na wartości polegającej na wydarzeniach historycznych, jakie miałyby mieć miejsce w budynku, nie zaś na samej wartości zabytkowej budynku; 3) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez wydanie zaleceń konserwatorskich wbrew i poza wnioskiem, co stanowi naruszenie zasady działania w granicach i na podstawie przepisów prawa. 2.3. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonych zaleceń; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.4. Uzasadniając dopuszczalność skargi i interes prawny skarżących – wskazano, że w niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie został złożony przez współwłaścicieli nieruchomości, a dokonana czynność była do nich skierowana, co niewątpliwie wpływa na prawa wnioskodawców/skarżących, uniemożliwiając im wykonanie inwestycji i zamiarów gospodarczych. 2.5. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że w Starostwie Powiatowym w [...] toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego położonego na działce nr [...] obr. ewid. [...], którego właścicielami są skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2023 r. II OSK 1430/22, uchylił wyrok WSA utrzymujący w mocy decyzję SKO, jak i Starosty (w wyroku bliżej nie określono tych organów; z dostępnego w bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl – wyroku II OSK 1430/22 wynika, że uchylono nim wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2022 r., II SA/Kr 1322/21, decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 września 2021 r. znak WI-I.7840.28.12.2021.MA oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Limanowskiego w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę – uwaga Sądu), odmawiające rozbiórki, wobec czego Starostwo Powiatowe prowadzi postępowanie ponownie. W dniu 19 marca 2024 r. wezwano skarżących do przedłożenia uzgodnienia prac rozbiórkowych z MWKZ. Jako podstawę prawną wskazano Rozdział 4 ust. 2 pkt 2.1 MPZP. Literalnie ww. zapis i wymóg brzmi: "ROZDZIAŁ 4 ŚRODOWISKO KULTUROWE i OCHRONA KONSERWATORSKA ust. 2) pkt 2.1. STREFY OCHRONY KONSERWATORSKIEJ - kz; Niezależnie od wymienionych w pkt 1 obiektów wpisanych do Wojewódzkiego Rejestru Zabytków wraz z przylegającymi do nich bezpośrednio strefami ścisłej ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami STUDIUM na obszarze Miasta [...] wyznaczone są ponadto następujące strefy ochrony konserwatorskiej, z podanymi dla nich w § 1 pkt "ochrona konserwatorska" ppkt b) przepisami ogólnymi oraz poniższymi obowiązującymi ustaleniami szczegółowymi dotyczącymi poszczególnych stref: 2.1. Zespół lokacyjny miasta wraz z zespołem Dworu [...], zawarty pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...], zespołem parkowo – dworskim Dworu [...] oraz potokami [...] i [...], obejmujący więc w/w zespół lokacyjny z jego obrzeżem łącznie ze starym cmentarzem przy ul. [...] i [...], Ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny tego obszaru miasta łącznie z podanymi pkt 1 - wpisanymi do rejestru zabytków Bazyliką [...], parkiem miejskim, szkołą muzyczną, kapliczką przy ul. [...], Dworem [...], kaplicą przy Dworze [...] oraz znajdującymi się w tym zespole parkowo – dworskim obiektami dawnego [...], [...] i [...], obecnie Starostwo Powiatowe oraz usługi bankowo - handlowe, gastronomiczne i rzemieślnicze. Całość oznaczonego na rysunku planu terenu podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie określonym w § 1 pkt " ochrona konserwatorska " ppkt b) a ponadto utrzymanie sylwety miasta od strony potoków [...] i [...] oraz uzgadnianie z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków projektów budowlanych, przebudowy lub remontów kapitalnych wszystkich położonych w obrębie tej strefy istniejących oraz projektowanych budynków." Zaś § 1 pkt "ochrona konserwatorska" ppkt b) wskazuje na ochronę "ustalone w STUDIUM i oznaczone na rysunku planu oraz omówione szczegółowo w Rozdziale 4 ust. 2 strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące tereny objęte ochroną układu urbanistycznego, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego - położone bezpośrednio na obrzeżu wymienionych w pkt a obiektów i zespołów zabytkowych, względnie obejmujące obiekty o szczególnych historycznych wartościach architektonicznych, w obrębie których obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków." 2.6. W wyroku przywołano, iż wedle skarżących w "każdym z zapisów Rada Miasta [...] i treść studium mówi o uzgodnieniu, nie zaś o zaleceniach konserwatorskich". Ustawodawca i wszelki prawodawca powinien posługiwać się pojęciami rozłącznie i nie można utożsamiać uzgodnienia z zaleceniami. Jeśli Rada Miasta chciałaby, by prace miały podlegać zaleceniom, tak by sformułowała ten nakaz, tymczasem sumiennie w całym dokumencie mowa jest o uzgodnieniu, podobnie jak skarżący zostali wezwani do przedłożenia uzgodnienia, nie zaleceń. Ponadto uzgodnienia podlegają wydaniu odpowiedniego orzeczenia, na które przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym, czego zalecenia skarżących pozbawiają. 2.7. Skarżący podnieśli, że wprawdzie organ po zastrzeżeniu skarżących w dniu 19 kwietnia 2024 r. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia prac rozbiórkowych, jednakże równocześnie organ nie uchylił wydanych, wbrew wnioskowi, zaleceń konserwatorskich w postaci niemożności uzgodnienia z 29 marca 2024 r. Skarżący podkreślili, że w/w postanowienie z 19 kwietnia 2024 r. podlega trybom odwoławczym i może zostać w toku postępowania administracyjnego, albo kontroli sądów administracyjnych uchylone lub zmienione. W takim wypadku nadal w obrocie znajdowałyby się zalecenia z 29 marca 2024 r. Co więcej, ich zdaniem, nie może istnieć sytuacja, kiedy w jednej sprawie wydane są rozstrzygnięcia w dwóch formach. Jest to rażące naruszenie prawa. Z powyższych powodów – zdaniem skarżących - zalecenia winny zostać uchylone. 2.8. MWKZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podał przebieg przeprowadzonych czynności administracyjnych w sprawie uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką przedmiotowego budynku usługowego na dz. ewid. Nr [...] w [...]. MWKZ zwrócił uwagę, że pismem z 26 marca 2024 r. inwestor ([...] s.c. B.B., S.L.), wniósł o uzgodnienie robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. [...]. Do wniosku dołączono kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w [...] znak: BA.671.5.2.2021 z 19.03.2024 r., dokumentację projektową "PROJEKT BUDOWLANY ROZBIÓRKI ISTNIEJĄCEGO BUDYNKU" oprac. marzec 2024 oraz kserokopię wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie pismem z dnia 29 marca 2024 r. organ poinformował, że rozbiórka tegoż budynku usługowego nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Kolejno pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. inwestor wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem i wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia robót rozbiórkowych. Postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. MWKZ odmówił uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku. Jednocześnie organ poinformował, że od postanowienia przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem organu. Od powyższego postanowienia wspólnicy B. s.c. B.B., S.L., wnieśli zażalenie, które organ przekazał do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 27 Uoz organ wojewódzki wskazał, że w piśmie z 29 marca 2024 r. przepis ten został przez organ przywołany na okoliczność możliwości wydania zaleceń konserwatorskich w planowanych działaniach przy zabytku, dlatego też niezrozumiałym jest zarzut naruszenia tego artykułu. Zdaniem organu przedmiotowy budynek stanowi integralny element historycznego układu urbanistycznego chronionego "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy ul. [...] w [...] posiada wartości historyczne i naukowe, które wynikają z faktu, że jest on istotnym świadectwem zmian w sposobie zagospodarowania parceli położonych na obszarze historycznego zespołu lokacyjnego miasta i stanowi podstawę do badań nad dokonanymi na tym terenie przekształceniami. Przedmiotowy budynek stanowi przykład zastosowania w architekturze [...] formy i dekoracji historyzującej, którego zachowanie w obecnej formie ma istotny wpływ na wartość i charakter tej części miasta. Odnosząc się do zarzutu, że organ opiera się na wartości polegającej na wydarzeniach, jakie miały miejsce w budynku, a nie na jego wartości zabytkowej, organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości - budynku stanowiącego przykład architektury początku XX w., prezentującego cechy formalne i stylowe charakterystyczne dla epoki, o wysokim stopniu autentyczności (zachowanej pierwotnej substancji). Zachowane zostały pierwotne historyczne wartości zabytkowego budynku - obiekt nie jest przekształcony i utrzymał swoja bryłę /formę/ kształt, materiały, proporcje i podziały elewacji. Ponadto w strukturze przedmiotowego budynku zachowała się znaczna ilość pierwotnych elementów takich jak gzymsy, obramienia okienne, portyk oraz szczyt. Zachowanie przedmiotowego obiektu dla przyszłych pokoleń w krajobrazie [...] leży w interesie społecznym, jako elementu dziedzictwa kulturowego i niewątpliwie przyczyni się do budowania świadomości architektonicznej oraz zachowania tożsamości, ponieważ jest świadkiem historii miasta i jej mieszkańców. MWINB podniósł, że z uwagi na powyższe wartości, przedmiotowy obiekt został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która jest prowadzona na podstawie art. 22 pkt 2 Uoz. Organ wskazał, że w rozdziale 4 ust. 3 MPZP wskazano, że cyt.: "Zgodnie z przepisami ogólnymi § 1 pkt "ochrona konserwatorska ppkt c) - uwzględniając ustalenia dotyczące ochrony zabytków zawarte wart. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podaje się poniżej listę rozpoznanych przez służby konserwatorskie zabytków nieruchomych znajdujących się w ewidencji zabytków, w stosunku do których wprowadza się obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków ich remontów, przebudowy i rozbudowy na etapie opracowania projektu budowlanego. [...] Powyższa lista wymaga bieżącej aktualizacji i uzupełnienia, w wyniku której podane na wstępie wymogi ochrony konserwatorskiej dotyczyć będą zawsze aktualnego wykazu." W powyższym wykazie nie uwzględniono budynku przy ul. [...] w [...], ze względu na fakt, iż karta ewidencyjna tego zabytku została opracowana w 2019 r. 3.1. Wskazując na przywołane ustalenia sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.). 3.2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, bowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Sąd ten wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z 29 marca 2024 r. – wbrew stanowisku skarżących – nie stanowi zaleceń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 27 Uoz i nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Pismo to zawiera określoną informację organu, w odpowiedzi na skierowane do niego pismo z 26 marca 2024 r. i projekt budowlany rozbiórki. Jest to informacja, że "rozbiórka budynku usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obr. ew. [...], jednostka ew. [...] nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego". 3.3. Sąd wojewódzki podkreślił, że zalecenia konserwatorskie, o jakich mowa w art. 27 Uoz, z mocy tego przepisu i ze swej istoty, są wyrazem świadomego działania organu ochrony zabytków, są wydawane intencjonalnie i mają służyć ochronie zabytku, a nie jego unicestwieniu poprzez rozbiórkę, do której zmierzają skarżący w odniesieniu do obiektu ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzonej na podstawie art. 22 pkt 2 Uoz. Wbrew stanowisku skarżących, zdaniem sądu a quo, nie zaistniała sytuacja, by w jednej sprawie zostały wydane rozstrzygnięcia w dwóch formach. W przedstawionych okolicznościach – w odpowiedzi na wniosek o uzgodnienie rozbiórki budynku – MWKZ wydał stosowny akt w postaci postanowienia z 19 kwietnia 2024 r. znak: DNS.5181.5.2024.KG.2, odmawiającego uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...], jednostka ewid. miasta [...], który to akt podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, zaskarżając je w całości. 4.2. Sądowi I instancji skarżący zarzucają w trybie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię prowadzącą do błędnego zastosowania, a to art. 27 Uoz, uznając że zaskarżone pismo z 29 marca 2024 r. nie stanowi zaleceń konserwatorskich, wydawanych na podstawie w/w przepisu, podczas, gdy organ w treści samego pisma powołuje się na przedmiotowy przepis, co potwierdzają również konsekwencje wynikające z tegoż pisma dla właścicieli nieruchomości. 4.3. Skarżący zarzucają także w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa poprzez uznanie, że wydane w dniu 29 marca 2024 r. zalecenia konserwatorskie nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, podczas gdy wydane zalecenia konserwatorskie wydane zostały na wniosek właścicieli nieruchomości w przedmiocie wydania uzgodnienia robót rozbiórkowych budynku usługowego na dz. ew. nr [...] obr. ew. [...] jedn. ew. [...], a kolejno po wydaniu pisma z 29 marca 2024 r. i zwróceniu się przez właścicieli nieruchomości do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o uzgodnieniu w/w robót organ wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia nie uchylając wcześniej wydanych zaleceń konserwatorskich, co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi. 4.4. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z uchyleniem zaleceń konserwatorskich wydanych przez MWKZ w dniu 29 marca 2024 r., DNS.5181.5.2024.KG odmawiających uzgodnienia robót rozbiórkowych budynku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...]; 2) ewentualnie, jeśli uznano by, że stan prawny nie został wystarczająco wyjaśniony, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał postanowienie; 3) zasądzenie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 Ppsa – oświadczając, że skarżący zrzekają się rozprawy na skutek wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej i wnoszą, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. 4.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgadzają się z interpretacją sądu pierwszej instancji, co do rodzaju pisma z 29 marca 2024 r. Pismo to, pomimo braku literalnego zatytułowania, że stanowi zalecenia konserwatorskie, zostało wydane w oparciu o przepis art. 27 Uoz. Ponadto pozostaje w obrocie prawnym i rodzi skutki wobec właścicieli nieruchomości, skutecznie ograniczając im prawo do działania zgodnie z założonym zamierzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. 5.2. Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 Ppsa, rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa oraz art. 27 Uoz, sprowadzają się w istocie do zanegowania stanowiska WSA w Krakowie, uznającego że pismo MWKZ z 29 marca 2024 r., nr DNS.5181.5.2024.KG, nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 Ppsa działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2023, poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2023, poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W nawiązaniu do zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 Ppsa). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 Ppsa; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, z 3 września 2013 r. I OPS 2/13). 5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie powyższego charakteru nie ma czynność udzielenia przez organ pisemnej odpowiedzi na skierowane doń pismo z dnia 26 marca 2024 r. wraz z projektem budowlanym rozbiórki i należało mu przypisać wyłącznie walor pisma informacyjnego, a to równiż w kontekście późniejszego postanowienia MWKZ z 19 kwietnia 2024 r. odmawiającego uzgodnienia robót rozbiórkowych spornego budynku. Wbrew twierdzeniom skargi nie stanowiło ono formy załatwiania co do istoty sprawy administracyjnej. Samo pismo MWKZ stanowiące odpowiedź na podanie wnioskujących nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków skarżących, wynikających z przepisów prawa. MWKZ poinformował w nim bowiem jedynie, że rozbiórka budynku usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obr. ew. [...], jednostka ew. [...] "nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego". 5.5. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 27 Uoz, wskazać należy, że w piśmie z 29 marca 2024 r. przepis ten został przez organ przywołany na okoliczność możliwości wydania zaleceń konserwatorskich w planowanych działaniach przy zabytku, dlatego też niezrozumiałym jest zarzut naruszenia tego artykułu. Z takiego sformułowania zawartego w kwestionowanym piśmie organu wynika jasna intencja, aby nie traktować go właśnie jako zaleceń konserwatorskich, skoro istota sprawy dotyczyła planowanej przez skarżących rozbiórki przedmiotowego obiektu. Słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zalecenia konserwatorskie, o jakich mowa w art. 27 Uoz, z mocy tego przepisu i ze swej istoty, są wyrazem świadomego działania organu ochrony zabytków, są wydawane intencjonalnie i mają służyć ochronie zabytku, a nie jego unicestwieniu poprzez rozbiórkę, do której zmierzają skarżący w odniesieniu do obiektu ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzonej na podstawie art. 22 pkt 2 Uoz. 5.6. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo MWKZ z 29 marca 2024 r. – wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie – nie stanowi zatem zaleceń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 27 Uoz i nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Nie jest zatem trafny zarzut błędnej wykładni art. 27 Uoz. 5.7. Należy zatem podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że pismo MWKZ z 29 marca 2024 r. jest jedynie pisemnym stanowiskiem tegoż organu i jako takie nie ma cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie stanowi ono aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W tych warunkach sąd wojewódzki niewadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy bowiem uwzględnić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega m. in. akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, nie zaś odpowiedź organu na pismo danego podmiotu. Objęcie skargą do sądu administracyjnego takiej odpowiedzi, nie stanowiącej aktu ujętego w przepisach art. 3 § 2 Ppsa powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Skarżący nie są pozbawieni ochrony sądowej w kwestii nielegalności – ich zdaniem – odmowy uzgodnienia robót rozbiórkowych spornego budynku, skoro organ wojewódzki postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. odmówił uzgodnienia, a to postanowienie stało się – jak wynikać to ma z wyjaśnień organu wojewódzkiego – przedmiotem kontroli instancyjnej. 7.1. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji. 7.2. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 Ppsa w związku z art. 203 tej ustawy w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008/2/23).