II OSK 2108/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/18 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2018 r. nr 362/2018 znak: WOB.7721.355.2018.AKAN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 11 marca 2022 r., II SA/Kr 1306/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Nr 362/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 23 lipca 2018 r., znak: WOB.7721.355.2018.AKAN, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr 128/2018 z 18 czerwca 2018 r. znak PINB.7358.9.2016.4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (PINB), na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (uPb), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi – D.O. – pozwolenia na wznowienie – wstrzymanych postanowieniem PINB z 23 grudnia 2016 r. – robót budowlanych związanych z odbudową, przebudową, rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, gazową oraz zewnętrznymi instalacjami gazową, elektryczną i kanalizacyjną na działce nr [...] położonej w miejscowości L. obręb [...], gmina L.. Organ powiatowy określił również warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu swej decyzji PINB podał, że na podstawie ustaleń kontroli z 20 grudnia 2016 r. ustalił, że inwestor na działce nr [...] w L., w oparciu o decyzję Starosty Wadowickiego z 29 lutego 2016 r. o pozwoleniu na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z instalacjami, rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego, prowadzi roboty budowlane. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1306/18 kolejno wskazano, że na podstawie oględzin w dniu 14 lipca 2017 r. PINB ustalił, że inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: wymiarów stolarki okiennej i drzwiowej, zmiany układu ścianek działowych, rezygnacji z drzwi zewnętrznych i klatki schodowej prowadzącej z piwnicy na parter obiektu, rezygnacji z pomieszczenia łazienki, zmiany usytuowania przewodów kominowych, zmiany lokalizacji schodów parter – poddasze, zmiany usytuowania układu komunikacyjnego w budynku, zmiany w konstrukcji dachu (brak lukarny od strony północno zachodniej). Ustalił również, że kierownik budowy wpisem z 3 listopada 2016 r. do dziennika budowy wstrzymał wszelkie prace przy budowie przedmiotowego obiektu. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowieniem z 23 grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uPb, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót przy przedmiotowym budynku. PINB ustalił, że roboty były kontynuowane pomimo wyroku WSA w Krakowie, II SA/Kr 874/16, z 31 października 2016 r., którym uchylono decyzję Starosty Wadowickiego z 29 lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 maja 2016 r. Następnie postanowieniem z 1 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 81c ust. 2 uPb, PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych, mającej zawierać oznaczone informacje, jak również zobowiązał do uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień, tj. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. realizacji budynku mieszkalnego z częścią usługową. W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedłożył w dniu 29 września 2017 r. stosowną dokumentację. 2.4. Dalej w wyroku II SA/Kr 1306/18 przywołano, że decyzją nr 159/2017 z 6 listopada 2017 r. PINB orzekł o braku podstaw do nakładania dalszych obowiązków na inwestora w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. W wyniku wniesionego odwołania MWINB decyzją z 13 marca 2018 r. uchylił w/w decyzję PINB i na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 uPb nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 czerwca 2018 r. Po złożeniu przez inwestora wymaganego projektu budowlanego decyzją z 18 czerwca 2018 r. znak: PINB.7358.9.2016.4, PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 2.5. Odwołanie od w/w decyzji wniósł D.J., który zarzucił naruszenie przez organ powiatowy przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: - art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 uPb poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, który jest niekompletny, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) oraz "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie § 18 ust. 1 rozp. MI 2002 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku; - naruszenie "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. (MPZP), a to: - § 8 ust. 2 poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia odległości między budynkami na mocy tego "zapisu"; - § 27 poprzez jego niezastosowanie, i wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego, a w konsekwencji zatwierdzenie przez organ l instancji rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę, którego rozwiązania są niezgodne z MPZP; - § 57 poprzez jego niezastosowanie, i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usytuowanego w odległości od budynku sąsiedniego z naruszeniem "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami § 12 ust. 6 i 7 rozp. MI 2002; - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. 2.6. Sąd pierwszej instancji ustalił, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z 23 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb), utrzymał w mocy decyzję I instancji. 2.7. W wyroku zrekapitulowano obszernie motywy decyzji MWINB. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że pierwsze stadium w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50-51 uPb zostało zakończone wydaną przez MWINB ostateczną decyzją z 13 marca 2018 r. nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego. Złożenie przez inwestora wymaganego projektu budowlanego zamiennego zrodziło obowiązek rozważenia okoliczności wskazanych w art. 51 ust. 4 uPb. Wobec wyeliminowania pozwolenia na budowę wyrokiem II SA/Kr 874/16, projekt budowlany zamienny winien w szczególności doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem w zakresie uchybień i nieprawidłowości wskazanych w powyższym wyroku, a dotyczących m. in. braku stosownej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, naruszeń warunków technicznych i "zapisów planistycznych" dotyczących strefy zabytkowej układu urbanistycznego [...], w tym dotyczących sytuowania budynków na działkach, istnienia miejsc postojowych, kwestii dostępu do światła na działkach sąsiednich, jak również odprowadzenia wód opadowych. Organ II instancji ustalił, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L., z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, należało uznać że przedmiotem inwestycji jest również jego odbudowa. W toku postępowania naprawczego Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr 1076/17 z 7 września 2017 r. znak: OZKr.5142.1155.2013.AC (kopia decyzji dołączona do projektu zamiennego), zmieniając wcześniejsze rozstrzygnięcia, zaakceptował rozwiązania projektowe dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. 2.8. Dalej w wyroku przywołano, że organ wojewódzki wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje MPZP, inwestycja jest zlokalizowana w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, tak więc wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, PINB słusznie przyjął że w sprawie ma zastosowanie treść § 8 ust. 2 MPZP, w szczególności w zakresie zachowania istniejących odległości tzw. "miedzuchów", których wcześniejsze istnienie udokumentowano w projekcie poprzez dołączenie kopii archiwalnych fotografii i dokumentów. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że sporny obiekt jest budynkiem usługowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia całkowita budynku wynosi 319,70 m². W poddaszu budynku usytuowano wyłącznie pomieszczenia związane z funkcją mieszkalną budynku. Pomieszczenia usługowe przewidziano wyłącznie w poziomie parteru, a ich powierzchnia całkowita wynosi 79,26 m², co stanowi 24,8% powierzchni całkowitej budynku. Niezasadny miał być zatem zarzut, że przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowym, a nie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dopuszczalną prawem funkcją usługową. Odnosząc się do zarzutu braku miejsc postojowych wskazano, że projektant uznał, że przy braku w tym zakresie wymagań określonych MPZP (teren MMU - zabudowa mieszkaniowa z usługami), w związku z wielkością działki, nie planuje się na niej miejsc postojowych. Organ, przychylając się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1008/17 z 6 lutego 2018 r., przyjął za dopuszczalne wskazanie sytuowania miejsc postojowych na ogólnodostępnych parkingach. W zakresie uwag dotyczących sposobu zagospodarowania wód opadowych wskazano, że projekt zawiera obliczenia wskazujące, że przyjęty system rozsączania zapewni odbiór wód opadowych dla tzw. opadu obliczeniowego. Podkreślono przy tym, że żaden system (system rozsączania czy też system kanalizacji opadowej) nie przyjmie wszystkich możliwych w przyrodzie opadów, dlatego dla potrzeb związanych z budownictwem przyjmuje się tzw. wielkości obliczeniowe. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia § 57 rozp. MI 2002, zauważono, że również w zakresie nasłonecznienia projekt zawiera szczegółową analizę. Organ nie znalazł okoliczności do zanegowania tego opracowania eksperckiego. Projekt, w ocenie organu II instancji, jest kompletny i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm., rozp. MTBiGM 2012). Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. 3.1. W skardze na w/w decyzję MWINB D.J. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy organu l instancji w całości, podczas gdy w sprawie zachodzić miały przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do uchylenia decyzji I instancji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, albowiem zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów prawnych art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 uPb. 3.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nazwa inwestycji rodzi uzasadnione podejrzenie próby ominięcia "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestycja nie stanowi "odbudowy", ale "budowę" budynku. Zarzucił również, że "przebudowa", "rozbudowa" i "nadbudowa" mogą dotyczyć jedynie budynku istniejącego, a takiego brak na działce inwestora. Skarżący wytknął również, że działka inwestora nie spełnia norm powierzchniowych określonych w planie oraz, że przyjęte w projekcie zamiennym nachylenie połaci dachowych jest sprzeczne z planem. Wyjaśnił także, że przepis § 8 pkt 2 MPZP zezwala na remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży pod warunkiem zachowania istniejących odległości tzw. "miedzuchów", czyli odległości między istniejącymi budynkami. Na działce inwestora przed rozpoczęciem robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniał żaden budynek, tak więc cytowany przepis planu nie miał zastosowania. Dlatego też usytuowanie obiektu w odległości 80 cm od działki skarżącego jest sprzeczne z planem. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że brak zaprojektowania na działce inwestora miejsc postojowych jest sprzeczny z prawem. Nadto zarzucono, że ponieważ prawie cała działka inwestora jest zabudowana, nie będzie w stanie przyjąć wód opadowych na własny teren, jak to zostało zaprojektowane. 3.3. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, uznając ją za całkowicie niezasadną, a argumentację skarżącego zawartą zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, na nie zasługującą na uwzględnienie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił uchylając zaskarżoną, jak i poprzedzająca ją decyzję I instancji. 4.2. W obszernych motywach wyroku sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji rozpoczął od przypomnienia, że prawomocnym wyrokiem z 31 października 2016 r., II SA/Kr 874/16, WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 maja 2016 r., nr WI-I.7840.9.14.2016.2016.JL, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wadowickiego Nr 83/2016 z 29 lutego 2016 r. znak: NBZ.6740.4.2.2016, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz rozbiórkę budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 19 września 2018 r., II SA/Kr 668/18, WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję MWINB nr 135/2018 z 13 marca 2018 r. znak: WOB.7721.714.2017.MWIK/AKAN, którą organ wojewódzki uchylił decyzję PINB i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości L. Sąd pierwszej instancji wytknął, że w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji na pięciu stronach opisał przebieg postępowania administracyjnego, a pół strony zajęły mu rozważania na temat rozstrzygnięcia sprawy. Ogólnikowo organ powiatowy stwierdził, że przedłożony projekt jest kompletny, wykonany przez osoby posiadające stosownie uprawnienia, jest zgodny z MPZP, spełnia wymagania z art. 34 uPb, a także zawiera "wymagane uzgodnienia i opinie". Zgromadzone materiały archiwalne potwierdzić miały "uprzednie istnienie obiektu w projektowanej lokalizacji, a zarazem fakt jego odbudowy". Taki sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia sąd a quo uznał za wysoce wadliwy. W świetle oceny prawnej zawartej w wyroku II SA/Kr 874/16 oraz zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów, uzasadnienie to jest nad wyraz lakoniczne, szablonowe, nie odnoszące się do realiów rozpoznawanej sprawy i sporządzone z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jakimi winny się kierować organy, wyrażonych w art. 8 i 11 K.p.a., a to: zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania, jak również art. 107 § 3 K.p.a. 4.3. W dalszych wywodach sąd wojewódzki wytknął, że w zatwierdzonym projekcie zamiennym posłużono się nieprawidłową, skrytykowaną już wyroku II SA/Kr 874/16 nazwą przedmiotowej inwestycji. Zdaniem sądu pierwszej instancji wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L., z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, należało uznać że przedmiotem inwestycji jest również odbudowa obiektu. W ocenie sądu pierwszej instancji, w dalszym ciągu organy nie dokonały żadnych ustaleń odnośnie do parametrów istniejącego wcześniej na działce nr [...] "[...]". Nie ustalono, co wytknięto w wyroku z 31 października 2016 r., usytuowania "[...]" względem granic działki inwestora. Ustalenie to było niezbędne dla dokonania oceny, czy zamierzenie budowlane objęte projektem można było określić jako "odbudowę". Aby coś odbudowywać, należy wiedzieć, co ma podlegać odbudowie, skoro ma zostać odtworzony obiekt budowlany w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Zauważono przy tym, że projekt budowlany obejmował "zachowaną piwnicę budynku przeznaczonego do odbudowy". Organy w żaden sposób nie wykazały, że zamierzenie budowlane objęte projektem zamiennym można określić jako odbudowę. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku II SA/Kr 874/16 uznano, że inwestycja w żadnym razie nie jest przebudową, rozbudową i nadbudową, gdyż obiekt budowlany, który miałby podlegać tym robotom budowlanym nie istniał. Tak więc bez wątpienia nazwa zamierzenia jest nieprawidłowa. W części opisowej projektu stwierdzono, że "od strony południowozachodniej zrealizowana jest rozbudowa w stosunku do pierwotnego obrysu obiektu", tylko że nie wskazano parametrów tego pierwotnego obiektu. Pierwotnym obrysem obiektu nie jest na pewno obrys obiektu według projektu z 1985 r. Jak wynika z inwentaryzacji obiektu wybudowany budynek został i tak powiększony w stosunku do tego projektu – usytuowany w granicy z działką [...]. Nadto, nie wiadomo co oznacza zapis: "piwnica istniejącego niegdyś budynku przeznaczonego do odbudowy (wbudowana w posadowienie). Z projektu zamiennego nie wynika, czy "mur oporowy", o którym mowa w projekcie stanowi część ścian piwnicy "[...]", część ściany tego nie istniejącego już domu, czy też był (jest) odrębnym obiektem. W ocenie sądu wojewódzkiego organ przekonująco nie uzasadnił, że w kontrolowanym przypadku mamy w ogóle do czynienia z "odbudową". Konstatacja organu, że skoro w projekcie zamiennym zamieszczono kopię archiwalnego projektu odbudowy budynku mieszkalnego w L., z którego wynika, że istniejąca w terenie piwnica stanowiła część wcześniej istniejącego obiektu, a zatem należało uznać, że przedmiotem inwestycji jest również odbudowa obiektu, jest wadliwa. 4.4. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że na projekcie zagospodarowania terenu znajdującego się za k. 20 tomu I projektu zamiennego odnotowano w części zachodniej obiektu wymiar: 0,8. Jak się wydaje parametr ten dotyczy odległości między ścianą przedmiotowego budynku a granicą działki nr [...]. Nie określono natomiast szerokości "miedzucha". Jest ona zmniejszona przez przylegający do ściany południowej przedmiotowego budynku, zgodnie z legendą rysunku, istniejący mur oporowy. Nie wiadomo, czy mur ten istniał przez rozpoczęciem robót budowlanych, czy wybudowano go po ich rozpoczęciu. Dlaczego w takim razie w projekcie zamiennym obrys parteru budynku opisano jako "budynek projektowany", a mur oporowy jako "istniejący"? W zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym w opicie projektu zagospodarowania terenu brak jest danych o rozbiórce fundamentów zaznaczonych literą "f" na projekcie z grudnia 2013 r., ewentualnie muru oporowego i zamurowaniu piwnicy. Informacja o zamurowaniu piwnicy znajduje się jedynie w teczce zatytułowanej "Inwentaryzacja" z września 2017 r. Oznacza to, że opis ten nie jest pełny i nie obejmuje wszystkich wykonanych prac. W zatwierdzonym projekcie zamiennym na rzucie parteru nie zaznaczono numerów wszystkich pomieszczeń. Brak wyraźnego określenia, które pomieszczenia należą do części usługowej. W przedłożonym projekcie – projekcie architektoniczno-budowlanym – części opisowej (za kartą 22 tomu I) brak jest rzutu fundamentów oraz przekroju B-B. 4.5. W ocenie sądu pierwszej instancji, wadliwie organy zaakceptowały przedłożone przez inwestora zdezaktualizowane pisma i decyzje konserwatorskie. Organy nie przeprowadziły również w sposób odpowiedni sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wreszcie organy nie dostrzegły, że zgodnie z § 2 ust. 4 rozp. MI 2002 dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyza podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 4.6. Przypomniał dalej sąd a quo, że w wyroku WSA w Krakowie z 31 października 2016 r. wytknięto organom, że nie dołożono należytej staranności, aby wyeliminować zagrożenie związane z zalewaniem terenu działki skarżącego, zwłaszcza w sytuacji, gdy spadek terenu ma miejsce w kierunku jego działki. Skutkiem powyższego sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 uPb w zw. z § 28 ust. 2 i 29 rozp. MI 2002. W przedłożonym projekcie zamiennym projektant wykonał stosowne obliczenia, z których wynika, że wolna od zabudowy powierzchnia działki jest w stanie przyjąć wody opadowe z deszczu miarodajnego (s. 13). Jednakże w związku z niewyjaśnionymi okolicznościami dotyczącymi wykonania i usytuowania muru oporowego, twierdzeniem projektanta, że będzie on stanowił zaporę dla wód opadowych, istotnym jest po której stronie tego muru będzie się znajdował wylot rynny usytuowanej w narożniku południowo-wschodnim budynku. 4.7. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organy nie przeprowadziły odpowiedniego sprawdzenia zgodności zamierzenia z planem miejscowym, ich rzeczą było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki [...] z tymi przepisami. Tymczasem w aktach sprawy brak jest nawet rysunku planu. Jedynie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w terenie MMU. Na podstawie wydruku znajdującego się na k. 81 akt organu II instancji nie można dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z MPZP. W wyroku przyjęto zatem, że organy naruszyły art. 35 uPb, nie dokonały również należytej wykładni przepisów planu, brak w aktach rysunku planu. Nadto, zdaniem sądu pierwszej instancji, organ nie ocenił zgodności projektu budowlanego zamiennego z § 54 MPZP, zgodnie z którym plan dopuszcza budowę budynków w granicy działki w przypadku braku możliwości budowy budynków wolnostojących, na działkach do 16 m szerokości. Nie wykazano, że w ogóle w sprawie ma ten przepis zastosowanie. 4.8. W konkluzji swego wywodu sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy zlekceważyły stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w dwóch prawomocnych wyrokach z 31 października 2016 r. II SA/Kr 874/16, oraz z 19 września 2018 r. II SA/Kr 668/18, co w demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) zobowiązanym do przestrzegania zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nie może mieć miejsca. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.O. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi WSA w Krakowie zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 35 ust. 1 uPb poprzez jego błędną interpretację skutkującą ustaleniem, że projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach, a co za tym idzie - uznanie, iż wydane w sprawie decyzje administracyjne są nieprawidłowe. 5.3. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 153 i art. 170 Ppsa poprzez uwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznych stanowisk co do związania zarówno sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie prawomocnymi orzeczeniami, a to: wyrokiem II SA/Kr 874/16 oraz wyrokiem II SA/Kr 668/18 oraz oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w nich zawartymi, a skutkiem tego – brak możliwości weryfikacji i zaakceptowania rozumowania sądu I instancji prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji wskutek uznania, że organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego postępowania w celu zweryfikowania ustaleń organu I instancji w zakresie prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, kwestionowanych przez odwołującego się, a skutkiem tego uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji; 3) 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c Ppsa w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest nieprawidłowe, a skutkiem tego uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji. 5.4. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. 5.5. Na zasadzie art 182 § 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. 5.6. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wnosi o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.7. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro – za prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 19 września 2018 r. – na mocy decyzji MWINB, inwestor miał przedłożyć projekt zamienny dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości L., brak podstaw prawnych do kwestionowania tego obowiązku i wskazywania, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dla tak określonej inwestycji narusza jakiekolwiek przepisy prawa bądź ustalenia sądów dokonane w prawomocnych wyrokach. Organy były bowiem związane oceną i wskazaniami sądów w tym zakresie, a inwestor przedłożył do zatwierdzenia projekt zamienny dla inwestycji określonej w prawomocnej decyzji organu. Eksponowano fakt oddania do użytkowania spornego obiektu budowlanego. 5.8. Postanowieniem z 17 maja 2022 r. II SA/Kr 1306/18 sprostował z urzędu WSA w Krakowie oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku z 11 marca 2022 r. II SA/Kr 1306/18 w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanej w pkt 2 wyroku nazwy organu "Wojewody Małopolskiego" wpisał "Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie". 5.9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzonej przez fachowego pełnomocnika – skarżący wnosi o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej oraz o zasądzenie na rzecz "uczestnika postępowania" (oczywista omyłka, powinno być "skarżącego" – uwaga Sądu) D.J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie jej na rozprawie. Skarżący wywodzi, że stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Znaczna część uzasadnienia wyroku z 31 października 2016 r. II SA/Kr 874/16, dotyczyła kwestii braku ustalenia przez organy administracyjne zakresu i charakteru inwestycji, w tym niezgodności jej nazwy poprzez sprowadzenie jej zakresów do sprzecznych ze sobą definicji: "odbudowy, nadbudowy, rozbudowy i przebudowy". Poza zakresem i charakterem kwestionowanych robót budowlanych w dwóch zapadłych już w sprawie wyrokach, sąd wojewódzki wyliczył i wskazał na szereg licznych niezgodności i naruszeń projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z przepisami prawa zarówno uPb i przepisów wykonawczych, jak i postępowania administracyjnego. Do wskazanych przez sądy naruszeń i wytycznych (zaleceniach) zawartych ww. wyrokach organy administracyjne nie odniosły się wcale. Za absurdalne i nie mające znaczenia w sprawie, uznano powoływanie się w skardze kasacyjnej na fakt oddania przedmiotowego budynku do użytkowania. 5.10. Na rozprawie wyznaczonej w sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 i art. 170 Ppsa. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji "wzajemnie sprzecznych" stanowisk co do prawomocnych wyroków WSA w Krakowie w sprawach II SA/Kr 874/16 i II SA/Kr 668/18. Przekonanie strony skarżącej kasacyjnie, jakoby stanowiska prezentowane w tych wyrokach miały być "wzajemnie sprzeczne" jest subiektywne i nietrafne. W skardze kasacyjnej eksponuje się instancyjną kontrolę wyroku II SA/Kr 668/18, od którego wniesiono skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19. Okoliczność ta nie powoduje jednak, co trafnie wyłuszczył sąd pierwszej instancji, że przestaje wiązać ocena prawna zawarta w wyroku II SA/Kr 874/16, zwłaszcza, że w zapadłych następczo orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji nie wskazano, aby przestała wiązać ocena zawarta w pierwszym wyroku w sprawie, czyli II SA/Kr 874/16. Tym zaś wyrokiem, kwestionując brak dostatecznych ustaleń faktycznych w sprawie, wyraźnie oceniono jako wadliwe posłużenie się nazwą inwestycji, w której użyto określenia "odbudowa" nie uwzględniając ustawowego desygnatu tego pojęcia. Wskazano także na nieprawidłowość odnośnie posłużenia się sformułowaniem "rozbudowa", gdyż nie ustalono, aby na działce inwestycyjnej, przed wydaniem pozwolenia na budowę istniał budynek mieszkalny, który można by objąć rozstrzygnięciem o jego "rozbudowie" (por. pkt 1 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 874/16). Z tego względu oddalenie skargi wyrokiem II SA/Kr 668/18, zwłaszcza gdy w jego motywach wyraźnie wskazano, że kontrolowana decyzja MWINB nie legalizowała robót budowlanych wykonywanych przez inwestora, mimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto zobowiązując do przedłożenia projektu budowlanego nakazano wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych w wyroku z 31 października 2016 r., II SA/Kr 874/16, zatem brak jakiejkolwiek sprzeczności między wymienionymi wyrokami, aby skutecznie zarzucać sądowi pierwszej instancji w sprawie wadliwe zastosowanie się do tych orzeczeń. 6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności swą krytykę odnośnie niedostatku uzasadnienia decyzji i naruszenia w ten sposób przepisu art. 107 § 3 K.p.a. kierował wobec decyzji I instancji (por. uwagi na s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Krytykę tę rozszerzył także na decyzję organu odwoławczego, skoro organ ten utrzymując w mocy decyzję PINB – nie dopatrując się w przedłożonym przez inwestora projekcie zamiennym nieprawidłowości – skupił się w swych wywodach meriti na zarzutach odwołania (s. 4 zaskarżonej decyzji). Zarzutu powyższego w skardze kasacyjnej szerzej przy tym nie rozwinięto. 6.4. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. to tak skonstruowana podstawa kasacyjna dotknięta jest wadliwością formalną. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. określa wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jest to przepis o charakterze proceduralnym. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną (a taki charakter miał akt objęty skargą – uwaga Sądu), gdy sąd dopatruje się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie łącznie traktując zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. jako przepisu dopełnienia, zarazem zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie go jako przepisu prawa materialnego, jak i przepisu postępowania. Stanowiska tego w skardze kasacyjnej bliżej nie rozwinięto, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, Sąd Naczelny nie jest zaś uprawniony do domyślania się intencji strony. 6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał – w konsekwencji uprzednio zapadłych wyroków dotyczących przedmiotowej inwestycji – na braki oznaczonych ustaleń faktycznych w sprawie, a to w konsekwencji wadliwej nazwy przedsięwzięcia. W zaskarżonym wyroku wskazano egzemplifikacyjnie na oznaczone braki i wady postępowania wyjaśniającego, wszystkie te uchybienia zostały zresztą w skardze kasacyjnej skrupulatnie przytoczone (s. 4-5 skargi kasacyjnej). Strona skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut błędnego dopatrzenia się przez sąd a quo naruszenia powyższych przepisów K.p.a. w istocie nie zwalcza stanowiska sądu pierwszej instancji, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono. 6.6. W odniesieniu do wskazanego w podstawie kasacyjnej normy dopełnienia art. 77 K.p.a. tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371; 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, sformułowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości. W szczególności nie sposób rozstrzygnąć, czy stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 77 § 1 czy art. 77 § 4 K.p.a. 6.7. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., pozostają aktualne uwagi zawarte w pkt 6.4. niniejszego uzasadnienia. 6.8. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, za nieskuteczny ocenić należy zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 uPb, przy czym w skardze kasacyjnej jako formę naruszenia wskazano "błędną interpretację", takiego określenia wszak w art. 174 pkt 1 Ppsa nie użyto, przyjdzie zatem uznać, że chodzi o "błędną wykładnię". W skardze kasacyjnej, skoro podniesiono zarzut błędnej wykładni, należało oczekiwać wskazania jaką wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego strona uznaje za prawidłową. Takiej jednak, uznanej za prawidłową, wykładni przywołanych przepisów uPb w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję PINB wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, wedle którego: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.". WSA w Krakowie kontrolując tego typu decyzję nie dokonywał przeto wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Trafnie sąd pierwszej instancji, podkreślając rozległe braki postępowania wyjaśniającego, m. in. związane z brakiem stosownego pozwolenia konserwatorskiego, brakiem odpowiedniego sprawdzenia projektu z ustaleniami MPZP, brakiem odpowiedniego sprawdzenia dla chłonności systemu odwadniającego od strony działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 uPb. Na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia odpowiedniego projektu budowlanego zamiennego, decyzją MWINB wydaną uprzednio, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Skoro inwestor miał przedłożyć stosowny projekt budowlany zamienny, a celem jego było doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego musiał sprawdzić rzetelnie przedłożony projekt, a w razie jego braków i stwierdzenia nieprawidłowości – stosując odpowiednio w postępowaniu naprawczym konstrukcję z art. 35 ust. 3 uPb – wezwać inwestora do ich usunięcia. Skoro organ powiatowy, wadliwie nie dostrzegając tych nieprawidłowości, zatwierdził ułomny projekt budowlany, nie dostrzegając jego usterek, braku pozwolenia konserwatorskiego, nie przeprowadził odpowiedniego badania zgodności projektu z ustaleniami MPZP, to brak było podstaw, aby wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 uPb. Nie chodzi wszak w postępowaniu naprawczym, aby jakikolwiek przedłożony w stosownym terminie projekt budowlany stanowił wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że inwestor wywiązał się z nałożonego nań obowiązku, mającego swe źródło w normie z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Z tych względów zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. 7.1. Z wyłuszczonych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa. 7.2. Sąd Naczelny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, działając na podstawie art. 207 § 2 Ppsa, uwzględniając iż to skarżący zażądał rozprawy, by się finalnie na niej nie stawić, a wywołać konieczność poniesienia kosztów udziału w tej rozprawie przez stronę skarżącą kasacyjnie, która zrzekła się rozprawy. Takie działanie skarżącego usprawiedliwia zastosowanie powyższej konstrukcji.