II OSK 2280/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o. o z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 748/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o. o z siedzibą w Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2023 r. nr 161/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 748/23 oddalił skargę S. sp. z o. o z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżąca" bądź "spółka") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia 9 lutego 2023 r., nr 161/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 21 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Żoliborza Urzędu m.st. Warszawy informujące "o wykonywaniu robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], na dz. ew. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]" wraz z prośbą o podjęcie działań. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 lutego 2020 r. ustalono, że w ramach robót budowlanych inwestor dokonał rozbiórki istniejącego dachu budynku, wykonał wieniec obwodowy nad ostatnią kondygnacją, ścianę kolankową o wysokości około 1,75 m ze słupkami żelbetowymi, w wyższej części - wysokości 3,5 m, całość nadbudowy z gazobetonu zwieńczono wieńcem żelbetowym. Ponadto, jak stwierdzono w protokole, wymieniono okna w poziomie II kondygnacji (w jednym oknie narożnym wykonano nowe nadproże) oraz w oknie od strony zachodniej (drzwi balkonowe), w poziomie parteru poszerzono otwór okienny bez zabezpieczenia (wykonania nadproża). Ponadto odnotowano, że teren budowy jest nieogrodzony i brakuje tablicy informacyjnej. Podczas późniejszej kontroli (przeprowadzonej 23 lipca 2021 r.) stwierdzono dokończenie konstrukcji dachu wraz z pokryciem (płyta OSB i papa). W dniu 2 marca 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na ww. działce. Jednocześnie postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r. organ ten wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał skarżącą i M.S. do przedłożenia dokumentów dotyczących legalizacji, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: "p.b."). Wymagana dokumentacja nie została złożona w całości. Skarżąca przy piśmie z 6 maja 2020 r. przedłożyła jedynie projekt budowlany (uzupełniony został przy pismach z 10 lipca 2020 r. i 15 września 2021 r.). Nie przedłożono natomiast zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b., nakazał skarżącej oraz M.S. rozbiórkę nadbudowanej części przedmiotowego budynku. Rozpoznając złożone przez spółkę odwołanie od tego rozstrzygnięcia MWINB decyzją z dnia 9 lutego 2023 r., nr 161/2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, gdyż na ich wykonanie inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem PINB wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie i na zasadach określonych w art. 48 p.b. w stosunku do nadbudowanej części obiektu i nakazał rozbiórkę tej części budynku z powodu nieprzedłożenia zaświadczenia o zgodności robót z planem miejscowym. MWINB zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2021 r., nr 21/2021 odmawiające wydania zaświadczenia "o zgodności mpzp dla osiedla [...] nadbudowy/podniesienia dachu o ok. 50 cm budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w dzielnicy [...] położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (po korekcie - na działce ew. nr [...])", w uzasadnieniu którego wskazano, że "(...) skoro według projektanta nastąpiła zmiana kubatury to nie mamy do czynienia z przebudową, a z rozbudową polegającą na nadbudowie, która w świetle powyższych zapisów mpzp jest niedopuszczalna. Ponadto nowe, nadbudowane ściany przekroczyły wyznaczane w planie miejscowym nieprzekraczalne linie zabudowy". Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. i jest ostateczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o umorzenie postępowania zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę MWINB domagał się jej oddalenia podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz przepisy prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zaznaczając, że kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót budowlanych (nadbudowa budynku), jako wymagająca pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 p.b.), została ostatecznie rozstrzygnięta. Oznacza to, że w tym zakresie organ jest związany stanowiskiem zawartym w postanowieniu PINB z 2 marca 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nie może on czynić dalszych ustaleń oraz formułować odmiennych wniosków. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 48 ust. 4 p.b. jest rezultatem niewywiązania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z 2 marca 2020 r. Organ nadzoru miał w tej sytuacji obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a decyzja nakazująca rozbiórkę nie zapadła na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, lecz ma charakter związany i niezależny od woli organu lub inwestora. Ponadto Sąd zauważył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie zostało zaskarżone w trybie instancyjnym, mimo pouczenia stron o konsekwencjach niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nim nałożonych. Sąd wyjaśnił, że wprowadzenie możliwości zaskarżenia ww. postanowienia przyznaje inwestorowi (sprawcy samowoli budowlanej) uprawnienie do uprzedniego potwierdzenia w toku kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2 p.b.) prawidłowości jego wydania, co pozwala nadać tejże kwestii charakter sui generis "zagadnienia wstępnego". Powoduje to, że w przypadkach, gdy organ stwierdza, iż budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, warunkiem podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków wskazanych w wydanym przez organ postanowieniu, jest umożliwienie inwestorowi zainicjowania odrębnego postępowania, w których przesądzona procesowo może zostać kwestia zasadności ich wyznaczenia. Sąd zaznaczył również, że nie tylko nie przedłożono zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale stwierdzono, że brak jest zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 9 lutego 2024 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzucono obrazę art. 6 pkt 3 i art. 49 w związku z art 48b p.b. poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że z art 48b p.b. nie wynika, jaka powinna być treść wymaganego zaświadczenia i czy opinia zawarta w takim zaświadczeniu musi określać, że planowane lub zrealizowane prace budowlane są spójne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są bezwzględnie związane interpretacją zapisów planu miejscowego dokonaną przez organy gminy odpowiedzialne za jego sporządzenie i uchwalenie. Zgodność z miejscowym planem jest również badana na etapie wstrzymania robót budowlanych. W ramach tego postępowania, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie to wydawane jest na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. i ma dla organu nadzoru budowlanego charakter jedynie pomocniczy. Dla potwierdzenia tego stanowiska pełnomocnik powołał się na treść art. 49 p.b., który nakazuje organowi nadzoru budowlanego "sprawdzić zgodność ...", co oznacza, że organ ten nie jest związany treścią zaświadczenia zawierającego opinię wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta, ale zobowiązany jest do dokonania własnej analizy i rozstrzygnięcia, a treść zaświadczenia nie przesądza i nie może przesądzać o rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. Pełnomocnik dodał, że w żadnym przepisie ustawodawca nie upoważnia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do interpretacji planu miejscowego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (postępowanie legalizacyjne), zaś rozszerzenie tych uprawnień stanowiłoby naruszenie art. 6 K.p.a. Natomiast w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, powołując się na uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. Ts 56/07, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej): 1) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne i niepełne ustalenie okoliczności stanu faktycznego, nieodniesienie się do zarzutów co do ustaleń stanu faktycznego, co ma zasadniczy wpływ na stosowanie przepisów prawa (kwalifikacji prawnej). W wyniku złamania przez organ zasady prawdy obiektywnej, co było spowodowane nienależytym wykonaniem obowiązku organu w zakresie materiału dowodowego, prace budowlane zostały zakwalifikowane błędnie jako nadbudowa, co skutkuje błędnym rozstrzygnięciem w sprawie; 2) art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i jego wadliwą subsumpcję prawną. Zdaniem pełnomocnika Sąd nie uwzględnił podnoszonego słusznego zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego, co skutkowało błędnym zastosowaniem norm prawnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również błędną wykładnią. Bezkrytycznie uznał bowiem ocenę materiału dowodowego dokonaną i przedstawioną przez organ nadzoru budowlanego, pomimo wykazania w skardze, że niewłaściwe przedstawienie okoliczności, brak udowodnienia zaistniałych okoliczności takich jak techniczne uwarunkowania wykonanych prac budowlano- remontowych (wysokość ścian), czy spójność prac budowlanych z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje błędną kwalifikację zastosowanych przepisów i również ich wykładnię w sprawie; 3) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w wyniku czego Sąd zastosował niewłaściwe normy prawne dla rozstrzygnięcia, choćby poprzez nieprecyzyjne przedstawienie wniosków z dokonanych kontroli stanu faktycznego i charakteru prac budowlanych, a co za tym idzie błędną subsumcję prawną; 4) art. 6 K.p.a. w związku z art. 7a K.p.a. poprzez brak własnej wykładni ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Brak oceny słuszności tego zarzutu skutkuje błędną wykładnią art. 49 p.b. w związku z art. 48b p.b. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. pełnomocnik zrzekł się rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów tak procesowych, jak i materialnych na wstępie należy wskazać na wadliwości konstrukcyjne podstaw kasacyjnych. W zakresie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przywołano jedynie orzeczenia NSA i TK, nie zostały zaś przytoczone przepisy postępowania, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej. Nawiązano do nich dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ograniczając je tylko do przepisów procedury administracyjnej. Odnośnie drugiej podstawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) zarzucono w sposób ogólny naruszenie art. 48b i art. 49 p.b. Po pierwsze, wymienione przepisy są przepisami rozbudowanymi, składającymi się z wielu jednostek redakcyjnych, tymczasem autor skargi kasacyjnej poprzestał jedynie na ich powołaniu nie wskazując, której konkretnie jednostki dotyczy podstawa kasacji. Przepis, który miał naruszyć sąd orzekający przez błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie winien być precyzyjnie wskazany. Po drugie, objęty podstawą kasacyjną art. 48b p.b. w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania i nie był stosowany z uwagi na międzyczasowy przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Z kolei zarzut materialny odniesiony do art. 6 pkt 3 p.b., sformułowany w petitum skargi kasacyjnej i powtórzony w jej uzasadnieniu zapewne jest wynikiem niedokładności, gdyż brak takiego przepisu w powołanym akcie prawnym. Autorowi skargi kasacyjnej prawdopodobnie chodziło o podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 3 pkt 6 p.b., do którego nawiązał cytując orzeczenia sądów administracyjnych w dalszej części uzasadnienia. Wspomniane wadliwości oczywiście nie dyskwalifikują wniesionej skargi kasacyjnej, aczkolwiek znacznie osłabiają skuteczność podniesionych w niej zarzutów. Całkowicie bezzasadne okazały się wszystkie zarzuty procesowe. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji, w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego, miał pełne podstawy do przyjęcia, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zgromadzony materiał dowodowy został właściwie rozważony i oceniony, a zaskarżona decyzja została poprawnie umotywowana. Ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych 28 lutego 2020 r., utrwalonych protokołem z tego dnia i dodatkowo dokumentacją fotograficzną, dotyczące robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym, w stosunku do którego następnie wszczęto postępowanie, dostatecznie wykazują rodzaj i charakter prac w sposób pozwalający na właściwą ich kwalifikację prawną. Nie jest kwestionowane, że po rozebraniu dotychczasowego zadaszenia budynku nad wyższą kondygnacją podniesiono ściany o wskazanych w protokole miejscu i wysokości, całość zwieńczono tzw. wieńcem żelbetonowym, wykonano dalsze prace celem ułożenia konstrukcji nowego zadaszenia. W projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora, uwzględniającym m.in. wyniki ekspertyzy technicznej, wprost określono roboty jako "nadbudowę (podniesienie dachu) budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego" (s. 9 i 10, vide: rzut dachu i rzut poddasza). Pełnomocnik zarzucając wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z dokonanych ustaleń, przede wszystkim wadliwe określenie robót budowlanych jako nadbudowę budynku, a finalnie "błędną subsumcję prawną" nie przytacza rzeczowych argumentów na potwierdzenie założonej tezy. Kwestia złego stanu technicznego górnej części budynku, potrzeba przeprowadzenia prac naprawczych, na co wskazano w ekspertyzie technicznej, a także techniczne uwarunkowania umożliwiające wykonanie nowego zadaszenia budynku nie podważa wniosku kwalifikującego tego rodzaju roboty budowlane jako nadbudowę budynku, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Sąd, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, miał podstawy do przyjęcia, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Chybione są także zarzuty zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego naruszyły kodeksowe zasady: praworządności (art. 6 K.p.a.), rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.) i przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zarzuty te nie mogły doprowadzić do uznania zasadności naruszenia materialnoprawnych norm ustawowych stosowanych przez sąd orzekający w trakcie kontroli sądowej, a wcześniej przez organy, pomijając już nieprecyzyjne ich oznaczenie. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że dla praworządnego załatwienia rozpoznawanej sprawy nie miało znaczenia nieprzedłożenie zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego na terenie realizacji inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ściślej zaś, że fakt wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, tj. zgodności robót z ustaleniami planu miejscowego, nie zwalniał organu wydającego zaskarżoną decyzję od obowiązku oceny we własnym zakresie, czy roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Należy stwierdzić, że organem prowadzącym postępowanie legalizacyjne, a zatem organem właściwym do stosowania środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jest organ nadzoru budowlanego. Jednym ze środków w ramach tej procedury na początkowym etapie jest nałożenie przez ten organ obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (zob. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie). Zatem w przypadku obowiązywania na terenie inwestycji planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, przedłożenie zaświadczenia o zgodności robót z ustaleniami planu jest jednym z niezbędnych warunków umożliwiających legalizację budowy, wynika to wprost z treści art. 48 ust. 4 p.b. Konieczność dostarczenia organowi nadzoru budowlanego takiego zaświadczenia dostrzegła skarżąca nie zaskarżając postanowienia z dnia 2 marca 2000 r. wstrzymującego roboty budowlane, a następnie występując do właściwego organu o wydanie zaświadczenia. Wyrażonego poglądu nie zmienia unormowanie zawarte w art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b., co akcentuje się w skardze kasacyjnej, w świetle którego organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada - oprócz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W procesie legalizacyjnym na dalszym jego etapie, po przedłożeniu wszystkich dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego ponownie dokonuje oceny, o której mowa w art. 49 ust. 1 p.b., a wydane uprzednio zaświadczenie pozwala organowi nadzorowi budowlanego na właściwe sprawdzenie we własnym zakresie zgodności w omawianej materii. Całkowicie błędny jest pogląd, że niepotrzebne było kwestionowanie legalności ostatecznego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro na późniejszym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego. Jak już wskazano, skarżąca nie zaskarżyła do sądu administracyjnego ostatecznego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, stało się więc ono prawomocne. Nie przedłożyła więc jednego z wymaganych dokumentów niezbędnych do legalizacji. Dodać trzeba, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania, uwzględniając rodzaj i charakter robót budowanych, nie zachodziła jakakolwiek sprzeczność między treścią zaświadczenia odmownego a ustaleniami planu miejscowego, według których niedopuszczalna jest nadbudowa istniejących budynków na terenie inwestycyjnym. Nie sposób nie zauważyć, że pełnomocnik skarżącej kładąc akcent na to, że treść zaświadczenia "ma dla organu nadzoru jedynie charakter pomocniczy i z pewnością nie zwalnia go z obowiązku wykładni postanowień planu" nie naprowadza nawet takich okoliczności, które mogłyby zgodność wykonanych robót z ustaleniami planu miejscowego wykazywać i tym samym podważyć stanowisko organu nadzoru budowlanego. Zgodzić się trzeba w pełni z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy istniały warunki do wydania decyzji nakazującej "rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego". W procesie stosowania prawa nie doszło zatem do naruszenia art. 48 ust. 4 p.b. Odnosząc się z kolei do zagadnienia związanego z wykładnią art. 3 pkt 6 p.b. należy wskazać, że przepis ten zawiera definicję legalną "budowy" na użytek ustawy - Prawo budowlane, przez którą należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu, zdefiniowane z kolei w art. 3 pkt 7a, nie stanowią budowy (zob. art. 3 pkt 7 p.b.). Przywołana definicja "budowy" ma kluczowe znaczenie dla oceny skutków prawnych takich robót budowlanych w procesie budowlanym, w tym przede wszystkim wdrożenia właściwego trybu postępowania i stosowania środków przez organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia ich wykonania lub wykonywania z naruszeniem przepisów. Różnica między nadbudową (budową), a przebudową obiektu budowlanego lub jego części jest więc oczywista już po prostym zestawieniu przepisów art. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 7a p.b. Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość bądź liczba kondygnacji nie stanowią przebudowy, lecz nadbudowę, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji. Roboty budowlane w rozmiarze takim, jakim zostały wykonane nie mogą być również traktowane jako remont. Stwierdzenie zaś wykonywania robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę upoważnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i stosowania w ramach tego postępowania środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 1 pkt 1 i n. p.b.). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.