II OSK 2337/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 61/24 w sprawie ze skargi N. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 61/24, w wyniku rozpoznania skargi N. D. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 60 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 1 marca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 14 grudnia 2023 r., a następnie do WSA w Gliwicach skargę z 5 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga jest uzasadniona. Sąd wojewódzki stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 1 marca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem sądu I instancji organ nie sprostał wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) wymogom, bowiem nie podjął żadnych czynności procesowych. Wskazano, że w świetle art. 112a u.o.c. organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Zdaniem WSA w Gliwicach wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 2 u.o.c.. Tym samym, na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie, mając na uwadze art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.) w ocenie sądu wojewódzkiego art. 100d tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Wyjaśniono, że skarżąca przybyła na terytorium Polski przed 24 lutego 2022 r., a pobyty i praca w Polsce datują się od 2020 r. W ocenie sądu I instancji organ w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku rozpoznania wniosku zobowiązano organ do jego rozpatrzenia. Jednocześnie oddalono wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1., 2. i 4. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że u.o.p. ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybywają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej; 2. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.o.p., podczas gdy skarga powinna być oddalona; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 112a u.o.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.o.c., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. co do punktów 1., 2. i 4. i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. co do punktów 1., 2. i 4. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. mimo obowiązywania wskazanej normy u.o.p. i stwierdzenie bezczynności organu. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 i 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku Ukraińców, którzy przybyli na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. (cudzoziemka jest obywatelem Ukrainy) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. Od 1 stycznia 2023 r. obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Skarżąca złożyła wniosek w dniu 1 marca 2023 r., w okresie obowiązywania art. 100d u.o.p. i przepis ten miał zastosowanie w stosunku do niej, co jest kluczową osią sporu w tej sprawie. W świetle bowiem zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie, czy w/w przepis dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100d u.o.p. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gliwicach było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100d u.o.p. Przepis ten zezwolił na czasowe wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Rację ma zatem WSA w Gliwicach twierdząc, że na dzień wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. bowiem organ nie skierował do cudzoziemki wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Kluczowe jest jednak, że art. 100d u.o.p. jako przepis szczególny (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawia odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewiduje dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania art. 100d u.o.p. jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie. Bieg terminu z art. 112 a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął w ogóle biegu, niezależnie, czy organ wezwałby do usunięcia braków. Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 112a u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Z kolei kwestie trudności kadrowych, ilości wniosków pobytowych, dodatkowych obowiązków związanych z wizami krajowymi i Kartą Polaka, absencji chorobowych nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w art. 100d u.o.p., którego wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił wyrok w zaskarżonej części tj. pkt 1., 2. i 4. i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a