II OSK 2528/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J, L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 371/24 w sprawie ze skargi J, L. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lutego 2024 r. nr 15/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I. .R. i V. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 371/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. L. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lutego 2024 r. nr 15/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy. J. L. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a), c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszeniu przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust 2 Prawa budowlanego, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także dowolną ocenę zebranych w postępowaniu dowodów prowadzącą do uznania, że istniały dwa odrębne budynki, podczas gdy obiektywne fakty świadczą, że jest to jeden budynek, a prace prowadzone przez skarżącego nie stanowiły remontu - przebudowy, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału budowlanego, przy zastosowaniu zasady proporcjonalności winna prowadzić do wniosku, że prace wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym, miały na celu przebudowę i remont elementów konstrukcyjnych dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z częścią gospodarczą tego samego budynku, widniejącą jedynie w zasobach geodezyjnych jako część gospodarcza, nieprowadzącą do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, w celu zapewnienia między innymi bezpieczeństwa użytkowania budynku i sąsiednim zabudowaniom, co nie stanowi samowoli budowlanej, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy w istocie mamy do czynienia z robotami budowlanymi zrealizowanymi na podstawie zgłoszenia z ewentualnym naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, do którego winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 3 Prawa budowlanego, a zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego jest niewłaściwe, gdyż przebudowana część budynku istniała i stanowiła integralną część obiektu budowlanego dotychczasowego, stanowiąc funkcjonalnie jedną bryłę budynku. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ireneusz oraz V. R. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę złożoną na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2023 r. w przedmiocie nakazania inwestorowi, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnaia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r. poz. 682, dalej: Prawo budowlane), wstrzymania budowy obiektu budynku gospodarczego nr 522g1 i przedłożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jako nietrafny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust 2 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki, opierając się na zebranym przez organy obu instancji materiale dowodowym zasadnie zaakceptował ustalenia określające zakres wykonanych prac budowlanych w obrębie przedmiotowego budynku gospodarczego. Niewątpliwie w kontrolowanych postanowieniach przedstawiono rzetelnie wszystkie dowody (protokoły oględzin i zeznań świadków oraz stron postępowania, mapki geodezyjne, zgłoszenia inwestora, dokumentację fotograficzną z szeregu lat, zdjęcia lotnicze), na podstawie których wykazano, że przedmiotowy budynek gospodarczy przed 2015 r. był niższy od przyległego budynku mieszkalnego i posiadał odrębny dach koloru grafitowego, natomiast wskutek robót budowlanych wykonanych w latach 2015-2018 wysokość budynku gospodarczego została zrównana z wysokością budynku mieszkalnego, a oba budynki są pokryte dachem ceglasto czerwonym. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie zaznaczył, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miały ustalenia co do wysokości budynku przed wykonaniem prac budowlanych, a zatem nie zachodziła potrzeba dalszego wyjaśniania, jak była wysokość budynku w latach wcześniejszych, a nawet przed drugą wojną światową. Ponadto słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że ustalenia faktyczne organów obu instancji jednoznacznie świadczą o tym, że zgłoszenie inwestora (dokonane 5 kwietnia 2017 r.) obejmowało remont dachu budynku gospodarczego, a w rzeczywistości wykonano nadbudowę tego budynku (podniesiono wysokości budynku do wysokości kalenicy budynku mieszkalnego, wykonano wieniec i nową konstrukcję drewnianą dachu) oraz przebudowę (zmiana parametrów wnętrza budynku i okien), w następstwie czego przekształcono budynek gospodarczy w budynek z funkcją niemieszkalną na parterze i mieszkaniem dwupoziomowym na piętrze i poddaszu. W takim stanie faktycznym uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych jako nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Sąd Wojewódzki aprobując stanowisko organów obu instancji powołał się na zawarte w art. 3 Prawa budowlanego definicje: budowy (pkt 6), przebudowy (pkt 7a) oraz remontu (pkt 8). Wyjaśnił również, że "Nadbudowa polega natomiast na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Jeżeli w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu remontu, lecz jest to nadbudowa (wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15)." W konsekwencji wskazał, że rezultatem wykonanych prac przy przedmiotowym budynku była jego nadbudowa, w następstwie czego powiększeniu uległa jego wysokość i kubatura. Wobec zaliczenia nadbudowy do pojęcia "budowy" (art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego), Sąd Wojewódzki zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że przedmiotowa inwestycja mogła być zrealizowana – zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – na podstawie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Powyższa ocena nie została w skardze kasacyjnej podważona, albowiem nie sformułowano w niej zarzutów dotyczących kwalifikacji prawnej robót budowlanych, mianowicie zarzutów wskazujących na naruszenie art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego, jak też art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zastosowanego w sprawie. Skoro nie zdołano w skardze kasacyjnej zakwestionować stwierdzonej potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, to fakt nieposiadania wymaganego pozwolenia przez inwestora oznaczał, że sporne roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było wdrożenie przez organ powiatowy procedury legalizacyjnej, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że jeśli dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, czyli zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Takie działanie inwestora niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują, że zgłoszenie inwestora obejmowało remont dachu budynku gospodarczego, w rzeczywistości wykonano jednak nadbudowę budynku gospodarczego, jak również przebudowano ten obiekt. Nie wystąpiło więc naruszenie warunków wykonania robót, lecz wykonanie ich całkowicie bez ustalenia tych warunków. Ponadto trafnie zaakcentował Sąd Wojewódzki, że nie wystąpiło w sprawie przekroczenie zakresu dokonanego zgłoszenia, ponieważ zgłoszenia inwestora były związane z innymi robotami. Natomiast zrealizowanie budowy bez zachowania wymogów formalnych skutkować musiało wydaniem postanowienie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu nadbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógł dowolnie decydować o wdrożeniu trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, lecz obowiązany był rozpocząć procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie może być uznane za odstąpienie od warunków zgłoszenia. Dlatego nie mogły podlegać trybowi naprawczemu z art. 51 Prawa budowlanego zrealizowane przez inwestora roboty budowlane, gdyż w sposób zasadniczy odbiegały od przedmiotu dokonanych zgłoszeń. Organ nadzoru nie mógł zatem, wbrew wyraźnym regulacjom ustawowym zastosować w sprawie art. 51 Prawa budowlanego, co zdaniem strony skarżącej odpowiadałoby zasadzie proporcjonalności (art. 8 k.p.a.). Z podanych przyczyn bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Mylnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie korzystniejsze unormowania aktualne w dacie podejmowania decyzji, a nie przepisy obowiązujące w czasie realizacji przedmiotowych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10; uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13; wyrok z 24 stycznia 2018r. II OSK 875/16). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddalaniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestników o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, gdyż nie znajduje on oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a. ----------------------- 6