II OSK 2625/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/20 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 7 października 2020 r. nr RdU-462-3/S/17 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2021 r., IV SA/Wa 2751/20 oddalił skargę M.A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców (dalej: RdSU) z 7 października 2020 r. nr RdU-462-3/S/17 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia złożonego 26 listopada 2019 r. przez M.A., obywatela Federacji Rosyjskiej narodowości czeczeńskiej, wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) decyzją z 12 maja 2020 r. nr DPU.420.1691.2019, działając na podstawie art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1666 ze zm.), dalej: u.u.c.o., uznał ww. wniosek za niedopuszczalny. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozpatrywany wniosek jest trzecim wnioskiem złożonym przez cudzoziemca i w sprawie nie zaistniały żadne nowe fakty lub dowody, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. W toku postępowania odwoławczego RdSU decyzją z 7 października 2020 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko SUdSC, że rozpatrzony wniosek stanowi kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Oznacza to, że zostały spełnione w sprawie przesłanki wymienione w art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.u.c.o. RdSU wskazała, że cudzoziemiec od czasu złożenia pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z 17 października 2016 r. nie wracał do kraju pochodzenia, a zagrożeń dla siebie upatruje w dalszym ciągu w faktach już zbadanych i ocenionych przez organy orzekające, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 12 września 2018 r., IV SA/Wa 1367/18 oddalił skargę złożoną przez skarżącego na decyzję odmawiającą nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy oraz udzielenia mu ochrony uzupełniającej (decyzja RdSU z 19 lutego 2018 r. nr RdU-462-1/S/17). Organ przypomniał, że zasadność objęcia ochroną cudzoziemiec łączy z potrzebą przebywania razem z dziećmi i wnukami, które legalnie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz okolicznościami dotyczącymi swojego syna, który wyjechał z kraju pochodzenia w 2009 r., a po jego wyjeździe cudzoziemiec miał być nachodzony i wypytywany o niego. RdSU wskazała, że sytuacja w Czeczenii została przeanalizowana w oparciu o aktualne informacje przygotowane przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia (dalej: WIKP) i za zasadne należy uznać twierdzenie, iż sytuacja w kraju pochodzenia cudzoziemca nie uległa na tyle istotnej zmianie, że doprowadzić to mogło do dezaktualizacji oceny jego zagrożenia sformułowanej uprzednio przez organ. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ujawniły się nowe dowody lub okoliczności nieznane organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji. Taką okolicznością nie jest w szczególności gołosłowne i w żaden sposób nieuprawdopodobnione twierdzenie cudzoziemca, że ze względu na syna, który jest poszukiwany, obawia się prześladowania w kraju pochodzenia, w tym również tego, że będzie miał trudności w dostępie do opieki medycznej. M.A. złożył skargę na powyższą decyzję RdSU, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm.), dalej: Konwencja Genewska, oraz Protokołu dotyczącego statusu uchodźców sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517) dalej: Protokół Nowojorski, poprzez stwierdzenie, że skarżący nie jest uchodźcą w rozumieniu tych przepisów; 2) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji, jak również art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów państwa. W odpowiedzi na skargę RdSU wniosła o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja RdSU odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organy obu instancji słusznie uznały, iż w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 u.u.c.o., przesądzająca o niedopuszczalności wniosku skarżącego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że cudzoziemiec w trzecim wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ponownie powołał się na obawę przed prześladowaniami w kraju pochodzenia, mającą wiązać się z tym, że syn skarżącego, przebywający w Polsce na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jest przedmiotem zainteresowania czeczeńskich służb bezpieczeństwa. Sąd w tym kontekście wyjaśnił, że kwestia ta była przedmiotem wnikliwej oceny organów w postępowaniu wszczętym (pierwszym) wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej z 17 października 2016 r., które zostało zakończone decyzją odmawiającą udzielenia skarżącemu ochrony, a jej prawidłowość została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2018 r., IV SA/Wa 1367/18. W toku pierwszego postępowania definitywnie przesądzono zatem, że obawy skarżącego przed ww. prześladowaniem są nieuzasadnione i nie wypełniają przesłanek z art. 13 lub art. 15 u.u.c.o. Dopuszczalność ponownej oceny kwestii ewentualnych zagrożeń dla skarżącego w kraju pochodzenia, jak zauważył Sąd I instancji, była zatem uzależniona od jednoznacznego wykazania przez cudzoziemca, iż sytuacja w tym zakresie pogorszyła się w stosunku do stanu, który był oceniany przez organy w postępowaniu wszczętym pierwszym wnioskiem. Sąd stwierdził, że takich starań jednakże skarżący nie podjął, opierając się wyłącznie na ogólnikowych i nieudokumentowanych twierdzeniach, iż represje w kraju pochodzenia wobec krewnych osób pozostających w kręgu zainteresowania służb bezpieczeństwa są powszechne, a relokacja do innych części Federacji Rosyjskiej jest niemożliwa z uwagi na powszechną niechęć Rosjan do Czeczenów. Jakkolwiek bezspornym jest, że ogólna sytuacja bezpieczeństwa w Czeczenii jest zdecydowanie niezadawalająca, niemniej materiał analityczny zgromadzony w sprawie (opracowanie - informacja na temat aktualnej sytuacji w Republice Czeczenii z 31 stycznia 2020 r. nr DPU-WIKP-424/55/2020, k. 54 – 50 akt adm.) nie daje podstaw do przyjęcia, iż sytuacja osób pozostających w takiej sytuacji, jak skarżący, uległa istotnemu pogorszeniu. Sąd podkreślił, że intencją skarżącego całkowicie zrozumiałą z życiowego punktu widzenia jest uzyskanie tytułu pobytowego w Polsce celem zamieszkania razem, czy też w pobliżu dzieci (tj. syna i córki), które takie tytuły posiadają. Cele te skarżący powinien jednakże realizować (w sytuacji, w której nie spełnia stosownych przesłanek) w innym trybie, niż tryby przewidziane w przepisach u.u.c.o. M.A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 7a u.u.c.o. wynikające z błędnego uznania, iż wniosek skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej jest niedopuszczalny; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także poprzez nieuprawnione przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji RdSU. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RdSU wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 30 listopada 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Powołany w skardze kasacyjnej art. 2 pkt 7a u.u.c.o. stanowi, że za kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej należy rozumieć taki wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który został złożony przez cudzoziemca lub w jego imieniu po tym, jak w odniesieniu do poprzedniego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który go dotyczył, została wydana decyzja ostateczna, w tym także o umorzeniu postępowania. Postępowanie wszczęte tego rodzaju wnioskiem różni się od prowadzonego na zasadach ogólnych postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej tym, że w pierwszym etapie tego postępowania organ zobowiązany jest zbadać dopuszczalność złożenia kolejnego wniosku, a dopiero po jej potwierdzeniu w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 38 ust. 5 u.u.c.o. przejść może do merytorycznego zbadania wniosku z zastosowaniem przesłanek przyznania ochrony międzynarodowej określonych w rozdziale 1 działu II u.u.c.o. Zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności wniosku zawiera się w obowiązku dokonania przez organ oceny, czy zaistniały albo zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej (art. 38 ust. 2 pkt 3 u.u.c.o.), co wymusza oparcie się przez organ na ustaleniach faktycznych, jakie w tym zakresie zostały przyjęte w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją rozstrzygającą poprzedni wniosek celem dokonania ich analizy porównawczej. Negatywny wynik tejże kontroli powinien skutkować w świetle art. 38 ust. 4 u.u.c.o. wydaniem przez organ decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Oddalając skargę na decyzję RdSU z 7 października 2020 r., Sąd I instancji nie naruszył art. 38 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 7a u.u.c.o., ponieważ w stanie faktycznym sprawy należało uznać, że sytuację skarżącego kształtowała decyzja RdSU z 19 lutego 2018 r. odmawiająca nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej, a jednocześnie nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez skarżącego po jej wydaniu nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej, nakazujące w konsekwencji zmianę ww. rozstrzygnięcia. Wniosek cudzoziemca z 26 listopada 2019 r. nie spełniał przewidzianego w powołanych wyżej przepisach warunku umożliwiającego merytoryczne jego zbadanie z zastosowaniem przesłanek przyznania ochrony międzynarodowej, co nakazywało temu wnioskowi przypisać kwalifikację podobną do tej, jaka została nadana poprzedzającemu go wnioskowi skarżącego z 28 marca 2018 r. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając prawomocnym wyrokiem z 12 września 2018 r., IV SA/Wa 1367/18 skargę skarżącego na decyzję RdSU z 19 lutego 2018 r., stwierdził, że skarżący nie był w kraju pochodzenia prześladowany i nie ma podstaw, by w sposób uzasadniony mógł obawiać się, iż po powrocie do kraju pochodzenia będzie ofiarą takiego prześladowania, przy czym analiza sytuacji indywidualnej skarżącego miała m.in. na uwadze negatywnie odbierane przez cudzoziemca działania czeczeńskich funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa wynikające z przejawianego przez nie zainteresowania synem skarżącego (R.A.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym RdSU, poddając złożony po raz kolejny przez skarżącego wniosek ocenie, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 u.u.c.o., zebrała materiał dowodowy i prawidłowo oceniła go w zakresie wymaganym powyższą regulacją. Nie można pominąć, że cudzoziemiec w rozpatrzonym przez RdSU wniosku statusowym powołał się wyłącznie na "nieprzyjemności moralne" ze strony władz, akcentując, że jego bliscy przebywają w Polsce i chciałby do nich dołączyć, albowiem pozostając na terytorium Federacji Rosyjskiej, obawia się, iż może tam "zginąć bez wieści". RdSU musiała uwzględnić wiążąco ustaloną kwalifikację żywionych przez cudzoziemca obaw przed prześladowaniem w kraju pochodzenia, jako że opierała się ona na względach tożsamych do już rozważonych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2021 r., II OSK 259/21 miał już okazję w odniesieniu do sprawy zakończonej decyzją RdSU z dnia 10 października 2019 r. nr RdU-462-2/S/17, dotyczącej poprzedniego wniosku skarżącego uznanego za niedopuszczalny, zauważyć, że ponowne żądanie udzielenia ochrony międzynarodowej nie może zmierzać do ponownej oceny okoliczności faktycznych i dowodów ocenionych podczas postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji RdSU zamieściła wyjaśnienie, dlaczego powołanie się przez skarżącego w odwołaniu od decyzji SUdSC na zły stan zdrowia nie mogło rzutować na kierunek rozstrzygnięcia. Uwagi RdSU trafnie nawiązywały do treści ujętych w u.u.c.o. przesłanek nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej. Niezależnie od ograniczeń materialnoprawnych, twierdzenia skarżącego organ uznał za nieprzekonujące i taką ocenę należy podzielić tym bardziej, gdy obowiązek wzięcia pod uwagę w postępowaniu aktualnego stanu zdrowia skarżący powiązał z brakiem możliwości podjęcia leczenia w kraju pochodzenia, a ten wywiódł z pozostawania "osobą prześladowaną przez władze". Wbrew odmiennemu poglądowi autora skargi kasacyjnej, poddana kontroli Sądu I instancji decyzja RdSU nie odznacza się "istotnymi brakami", a organom "nie umknęły" żadne kwestie mieszczące się w "warstwie proceduralnej" i "warstwie materialnoprawnej" sposobu załatwienia sprawy. Akcentowanie w skardze kasacyjnej, że nawet jeżeli okoliczności wskazane w ponownym wniosku nie mają waloru "nowości", to zmiana sytuacji w kraju pochodzenia może mieć znaczenie dla zgłoszonego żądania w całości abstrahuje od tego, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organy w celu ustalenia, czy ocena zagrożenia nie zdezaktualizowała się, w oparciu o opracowanie WIKP UdSC z 31 stycznia 2020 r. nr DPU-WIKP-424/55/2020 zbadały, czy aktualna sytuacja w kraju pochodzenia skarżącego zmieniła się i może być traktowana jako prowadząca do zwiększenia ryzyka prześladowania skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.