II OSK 48/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 99/24 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 99/24 oddalił skargę A. G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WWKZ", "organ") w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dwudziestu siedmiu garaży w zabudowie szeregowej przewidzianej na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] przy ul. [...], gmina [...]. W skardze tej skarżący wnosił o zobowiązanie organu do wydania postanowienia uzgadniającego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WWKZ wnosił o jej oddalenie nie dopatrując się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2024 r. stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skarżący w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej "K.p.a.") przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie na bezczynność WWKZ do organu wyższego stopnia - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd nie uznał jednak skargi za usprawiedliwioną. Przedstawił przebieg postępowania wskazując na złożenie wniosku przez Burmistrza Gminy i Miasta S. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Podał następnie, że WWKZ postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. utrzymał je w mocy. Postanowienia te, w wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego, zostały uchylone wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1392/23. Wyrok ten uprawomocnił się 9 stycznia 2024 r. Akta sprawy wraz z tym orzeczeniem zostały zwrócone do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 8 kwietnia 2024 r., z kolei do WWKZ - w dniu 14 maja 2024 r. W międzyczasie skarżący złożył ponaglenie, które wpłynęło do organu 11 kwietnia 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, stwierdził, że WWKZ nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez skarżącego skargi na bezczynność organu (29 maja 2024 r.), lecz przed przekazaniem jej do Sądu, WWKZ postanowieniem z dnia 17 czerwca 2024 r., nr 414/24 odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd z urzędu ustalił, że na dzień orzekania w sprawie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie opublikowano uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1392/23, dostępna jest jedynie sentencja wyroku. Za wiarygodne uznał Sąd twierdzenie organu, że o treści wyroku dowiedział się 11 kwietnia 2024 r., ze złożonego przez skarżącego ponaglenia. W przekazanych do Sądu aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, by organ uzyskał wcześniej informację w tym zakresie. Za chybione uznał zatem stanowisko skarżącego, że termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg od daty wpływu ponaglenia do organu, bowiem bez poznania treści wyroku i jego uzasadnienia sprawie nie można było nadać biegu, nawet dysponując kopiami akt sprawy. Po otrzymaniu ponaglenia WWKZ zwrócił się niezwłocznie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o pilne przekazanie akt postępowania (pismo zostało nadane w dniu 23 kwietnia 2024 r.). Następnie w dniu 25 kwietnia 2024 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 kwietnia 2024 r., wydane po rozpoznaniu ponaglenia. Według Sądu, zestawienie czynności organu, w szczególności wydanie postanowienia uzgadniającego z nieznacznym przekroczeniem terminu jednego miesiąca, nie daje podstaw do uznania by organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ponieważ nie naruszył terminu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Z uwagi na brak wiedzy organu o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. (WWKZ nie był stroną tego postępowania), nieskuteczne okazały się zarzuty związane z brakiem aktywności i inicjatywy po stronie WWKZ w pozyskaniu akt sprawy. Organ niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wydaniu wyroku z ponaglenia złożonego przez skarżącego, podjął czynności zmierzające do zakończenia niniejszego postępowania, działając efektywnie i szybko. Ponadto Sąd wskazał, że na dzień wyrokowania skarżący dysponował już postanowieniem WWKZ z dnia 17 czerwca 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a więc cel skargi na bezczynność został de facto spełniony. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna i ją oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe oraz zarzut materialnoprawny. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 286 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 35 i art. 106 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz uznanie, że WWKZ nie dopuścił się bezczynności. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p poprzez brak uwzględnienia, że termin na wydanie postanowienia uzgodnieniowego wynosi 2 tygodnie, a nie miesiąc. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez brak dokonania z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. W ramach podstawy materialnoprawnej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację tego przepisu i uznanie, że postanowienie WWKZ z dnia 17 czerwca 2024 r. zostało wydane prawidłowo, podczas gdy przepis ten przewiduje dokonanie uzgodnienia w trybie milczącej zgody. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że WWKZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Pełnomocnik wniósł także "ewentualnie" o stwierdzenie, że w sprawie doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie milczącej zgody z uwagi na upływ 14 dni, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., stosowany odpowiednio w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje, że decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zagadnienie formy prawnej, w jakiej organ dokonuje uzgodnienia, reguluje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a więc w drodze postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Uznanie uzgodnienia za dokonane w sposób milczący jest zatem możliwe tylko wtedy, gdy organ uzgadniający w trakcie postępowania w ogóle nie zajął stanowiska w przewidzianym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin wynikający z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego (terminem zawitym) i wiąże tylko przy pierwszym rozpoznawaniu przez organ uzgadniający projektu decyzji. Uchylenie postanowienia przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub uchylenie postanowienia przez sąd administracyjny w wyniku kontroli sądowej praktycznie zawsze spowoduje wydanie ponownego rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający po upływie 2 tygodni od dnia otrzymania projektu decyzji. Upływ tego terminu nie będzie już miał znaczenia dla oceny powtórnego odniesienia się do ponownie uzgadnianego projektu decyzji. Przez niezajęcie w określonym terminie stanowiska przez organ należy rozumieć stanowisko wyrażone po raz pierwszy, a nie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia odmawiającego uzgodnienia (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 441/13, LEX nr 1779347; 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1043/12, LEX nr 1559267). Oznacza to, że organ pierwszej instancji w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy nie jest związany terminem 2 tygodni, gdyż termin z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako termin prawa materialnego został już wcześniej niejako skonsumowany przez wydanie postanowienia, tj. wywołał określone skutki materialnoprawne, dla których istnienia nie mają znaczenia późniejsze zdarzenia prawnoprocesowe. Zastosowanie znajdują wówczas przepisy ogólne K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie wskazał wprost, że przepis ten nakazuje organowi zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni tylko przy pierwszym rozpoznawaniu wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, prawidłowo jednak przyjął, że w sprawie zastosowanie znajdą ogólne przepisy kodeksowe dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do czego wypadnie jeszcze powrócić. W konsekwencji za chybione przyjdzie uznać zarzuty naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 K.p.a. Niezasadnie przy tym twierdzi pełnomocnik skarżącego, że Sąd pierwszej instancji uznał postanowienie WWKZ z dnia 17 czerwca 2024 r. za prawidłowe, skoro nie oceniał legalności postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji. Dodać trzeba, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mógł nawet dokonać takiej oceny. Bezzasadne są również twierdzenia pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 286 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 35 i art. 106 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że WWKZ nie dopuścił się bezczynności. Pomijając już kwestię, że dwa pierwsze przepisy wzajemnie się wykluczają, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Nie przesyła się więc organowi najpierw odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, a następnie zwraca akta sprawy. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Skarżący w skardze (wniesionej w dniu 29 maja 2024 r.) wskazał, że zarzuca WWKZ bezczynność w okresie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1392/23, w skardze kasacyjnej stwierdził, że "przynajmniej od 11 kwietnia 2024 r. pozostaje w bezczynności". Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organowi nie można zarzucić bezczynności w tym okresie. Słusznie przyjął Sąd, że termin załatwienia sprawy przez organ uzgadniający należy liczyć od 14 maja 2024 r., bowiem w tym dniu do WWKZ wpłynęły zwrócone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego akta administracyjne sprawy wraz z orzeczeniem sądu i organ dopiero wtedy miał możliwość zapoznania się z uzasadnieniem wyroku. W efekcie postanowienie z dnia 17 czerwca 2024 r. zostało wydane z przekroczeniem o kilka dni miesięcznego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 K.p.a. Nawet gdyby przyjąć, jak domaga się tego skarżący, że termin załatwienia sprawy należy liczyć od 11 kwietnia 2024 r., tj. dnia w którym organ zapoznał się z treścią złożonego przez skarżącego ponaglenia to i tak nie można uznać, że organ pierwszej instancji przekroczył termin załatwienia sprawy w sposób usprawiedliwiający potraktowanie braku działania jako bezczynności. Uwzględnić trzeba, że dalsze czynności uzależnione były od zapoznania się z uzasadnieniem wyroku z dnia 5 października 2023 r. zawierającym ocenę prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Niezasadne są twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji powinien był w tej sprawie dokonać z urzędu kontroli, czy organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ przede wszystkim wskazać należy, że są to różne instytucje procesowe. Nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu do ustawy z dniem 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Zgodnie z definicją legalną "przewlekłości" wprowadzoną do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności konkretnej sprawy - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w oparciu o tę ocenę podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stanowi zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej. Dlatego rozpoznający taką skargę sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. bądź skargę oddala. W rozważonych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można postawić WWKZ zarzutu prowadzenia postepowania w sposób przewlekły. Co istotne, w skardze sporządzonej do sądu przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), pełnomocnik skarżącego domagał się stwierdzenia tylko bezczynności organu, nie dostrzegał więc braku działania organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy jako przewlekłego prowadzenia postępowania. Także z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zbadania z urzędu, po stwierdzeniu braku bezczynności WWKZ, czy organowi temu można zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania uzgodnieniowego. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.