II OSK 573/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 538/22 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.GP.4000.477.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 538/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi S. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium, SKO) z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.GP.4000.477.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym pismem z 21 listopada 2021 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce nr [...], obręb [...], miasto [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Burmistrz Miasta Puszczykowa (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 15 kwietnia 2022 r. nr GP.6727.116.2021.AS na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] według zapisów uchwały Rady Miasta Puszczykowa (dalej: Rada) z 28 sierpnia 2018 r. nr 335/18/VII w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Puszczykowie, w obrębie [...], arkusze 1 – 18 – część B (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) znajduje się w terenie oznaczonym 3MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Wyjaśniono, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na rysunku planu ma być oznaczony literowo jako MN i graficznie kolorem jasnobrązowym. Takie oznaczenia znajdują się w tekście uchwały oraz na załączniku nr 1 do uchwały. Tym samym obowiązujący plan nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...]. WSA w Poznaniu, we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, bowiem słusznie ustaliły, że obowiązujący plan nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej na terenie obejmującym działkę nr [...]. Sąd wojewódzki podniósł, że zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do rozporządzenia tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem MN. Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznacza się symbolem MW. Zatem, Rada uchwalając miejscowy plan ma możliwość ustalenia w planie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczając je zgodnie z powyższym rozporządzeniem jako MW. Wskazano, że w przypadku łączenia tego rodzaju zabudowy z funkcją usługową należy oznaczyć teren jako MW/U. Odnosząc się do kwestii, że rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych - w ocenie WSA w Poznaniu - stosowanie oznaczeń mieszanych nie jest sprzeczne z rozporządzeniem. Wyjaśniono, że jest to rozwiązanie logiczne (ponieważ racjonalne planowanie przestrzenne często wymaga łączenia pewnych funkcji na określonych terenach) i jest powszechnie stosowane w praktyce. Tym samym skoro uchwałodawca w miejscowym planie oznaczył tereny jako MN/U, to nie sposób wywodzić, by był to zapis tożsamy z MW/U. Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że gdyby Rada miała wolę ustalenia w przedmiotowym planie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to oznaczono by je literowo: MW i graficznie kolorem ciemnobrązowym. W odniesieniu do zarzutów w zakresie błędnego założenia, że o przeznaczeniu terenu w planie przesądza symbolika użyta na załączniku graficznym do planu miejscowego wskazano, że załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały, natomiast w niniejszej sprawie ani część tekstowa, ani część graficzna uchwały nie przewiduje na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Podkreślono, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Dalej, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Podsumowując w ocenie WSA w Poznaniu skoro plan miejscowy nie przewiduje możliwości lokalizowania zabudowy wielorodzinnej z usługami na przedmiotowym terenie, to organ nie może wydać zaświadczenia o zgodności z takim planem zmiany sposobu użytkowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (z MN/U na MW/U). Odnosząc się do § 4 pkt 20 uchwały wskazano, że na podstawie tego przepisu organ mógłby wydać ewentualnie zaświadczenie o zgodności z planem możliwości zachowania, remontu lub przebudowy budynku istniejącego przed wejściem w życie uchwały. W ocenie sądu pierwszej instancji nie ma jednak podstaw by na jego podstawie wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z MN/U na MW/U, ponieważ jest to wprost sprzeczne z regulacjami planu. Natomiast wykładnia jakiej dokonania żąda skarżący w oparciu o rzekome błędne skonstruowanie planu wykracza daleko poza zakres postępowania w zakresie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 219 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.. Wskazano, że uchwała weszła w życie 2 października 2018 r., natomiast skarżący o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości zwrócił się w roku 2021 r. Dalej, zaznaczono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla powiatu poznańskiego postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. nakazał skarżącemu wstrzymać użytkowanie obiektu zamieszkania zbiorowego na przedmiotowej nieruchomości i nakazał m.in. przedłożyć zaświadczenie Burmistrza o zgodności zmienionego sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania § 4 pkt 20 planu, ponieważ zarówno przed wejściem planu w życie, jak i po wejściu w życie przedmiotowy budynek spełniał jego ustalenia jako budynek jednorodzinny. Jednocześnie podniesiono, że ustalenia, wynikające z akt sprawy prowadzą do wniosku, że zaświadczenie o jakie wnioskował skarżący jest potrzebne skarżącemu w ramach postępowania legalizacyjnego wywołanego w/w postanowieniem PINB dla powiatu poznańskiego z 9 czerwca 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) niewłaściwą wykładnię regulacji zawartej w § 4 punkcie 20 planu poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta nie pozwala na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego o zgodności sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego planu - na funkcję budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym; 2) nieprawidłową wykładnię regulacji zawartej w § 4 punkcie 20 planu poprzez błędne podzielenie przez sąd pierwszej instancji stanowiska organów, że w/w zapis uchwały odnosi się do obiektów budowlanych i użytkowanych zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, podczas gdy w uchwale nie istnieje rozróżnienie na budynki zbudowane legalnie i nielegalnie w treści planu w zakresie obowiązywania zapisów planu i jego ustaleń; 3) błędną wykładnię regulacji zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia i błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji w ślad za organem, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy plan nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a to po stronie organu uchwalającego plan miejscowy leży obowiązek doprecyzowania pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne; 4) błędną wykładnię regulacji zawartych w rozporządzeniu i wadliwe przyjęcie, że sam fakt oznaczenia przeznaczenia terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu przesądza o odmowie wydania zaświadczenia w sposób zgodny z wnioskiem - podczas gdy wskazane rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, a nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 30 stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przedstawił stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami - na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 p.b. Zaświadczenie takie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (vide wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/20). Kluczowe jest zatem jakie uregulowania zostały przewidziane w planie dla jednostki planistycznej, w ramach której znajduje się działka skarżącego. I tak dla obszaru 3MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) plan dopuszcza na jednej działce możliwość lokalizacji nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz jednego budynku usługowego, albo nie więcej niż jednego budynku mieszkaniowo – usługowego. Zasadnie organy i WSA w Poznaniu zidentyfikowały tę jednostkę jako teren o funkcji mieszanej tj. zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), jak i usługowej (U). Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie stanowiskiem, ani art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Dopuszczalność dokonywania takich ustaleń jest warunkowana brakiem kolizji przewidzianych funkcji (por. np. wyroki NSA z: 10 maja 2017 r. II OSK 1649/16, 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2209/19, 17 marca 2022 r. II OSK 818/21, 8 czerwca 2022 r. II OSK 1752/21, 13 grudnia 2022 r. II OSK 1982/21, 9 lipca 2024 r. II OSK 1281/23, z 26 marca 2025 r. II OSK 1979/22). Tym samym zarzut, że rozporządzenie nie przewiduje możliwości łączenia różnych, ale niekolidujących funkcji jest niezasadne. Poza wszystkim należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu zarówno organy, jak i sądy administracyjne nie są legitymowane do kontroli legalności i prawidłowości przepisów zawartych w planie miejscowym, który stanowi odniesienie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem. Temu służy odrębne postępowanie ze skargi na plan miejscowy (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Plan rzeczony przewiduje w tym obszarze wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, co wynika zarówno z części graficznej sporządzonej zgodnie z regułami załącznika nr 1 do rozporządzenia, jak i części tekstowej. Faktem jest, że w § 3 pkt 4 planu nie określono wprost, że MN/U to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, ale już w przepisie dotyczącym zasad kształtowania zabudowy dla poszczególnych jednostek wyraźnie ustalono, że na 3MN/U dopuszcza się na jednej działce możliwość lokalizacji nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz jednego budynku usługowego, albo nie więcej niż jednego budynku mieszkaniowo - usługowego (§ 8 ust. 5 pkt 1 planu). Łączne zatem odczytanie zarówno tekstu planu w całym kontekście, jak i analiza części graficznej prowadzą do w pełni prawidłowej diagnozy poczynionej w zaskarżonym wyroku, że jednostka 3MN/U to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, nie zaś jak próbuje wywieść skarżący kasacyjnie, zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Organ zatem dysponował określonym, bezspornym stanem prawnym, w oparciu o który był władny wydać zaświadczenie, niemniej o innej treści, niż wnioskował skarżący. Różnica w treści żądania oraz treści planu zadecydowała o konieczności wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Dodać należy w ślad za ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku, że skarżący otrzymał zaświadczenie o zgodności z planem użytkowania przedmiotowego budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową w zakresie prowadzenia budynku zamieszkania zbiorowego i najmu krótkoterminowego. Spełnia ta inwestycja bowiem wymogi zabudowy jednorodzinnej (MN) oraz usługowej (U). Jako błędną należy ocenić wykładnię § 4 pkt 20 planu, która miałaby stanowić podstawę do ustalenia stanu prawnego w celu wydania pożądanego zaświadczenia. Skarżący błędnie odczytuje ten przepis, który brzmi: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: dla istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały, w zakresie funkcji i parametrów zabudowy, położonych na terenach 1MN1, 2MN1, 3MN1, 1MN2, 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U - dopuszczenie ich zachowania, remontu oraz przebudowy". Kluczowa jest data wejścia w życie przedmiotowego planu, co miało miejsce przed zmianą przez skarżącego sposobu użytkowania spornego budynku. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy istniejąca w dacie wejścia w życie zabudowa odbiega funkcją od przewidzianej w planie. Przepis ten statuuje istnienie takiej zabudowy, przy czym dopuszcza jedynie jej remont lub przebudowę, wykluczając tym samym rozbudowę lub nadbudowę. Norma ta stanowi rozwiązanie prawodawcze realizujące dyspozycję art. 35 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zgodnie z którą tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 2). W dacie uchwalenia planu ust. 2 nie obowiązywał i uszczegółowienie zawarte w planie w istocie realizowało obecnie obwiązujący art. 35 ust. 2 u.p.z.p. Definiuje bowiem jakiego rodzaju czynności zostają dopuszczone odnośnie istniejącej już zabudowy, która nie wpisuje się w funkcję przewidzianą planem. Oznacza to, że wskazany przepis planu jest nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W dacie bowiem wejścia w życie planu skarżący posiadał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w jednostce planistycznej 3MN/U, czyli zgodną z przeznaczeniem wynikającym z planu i tak ją użytkował. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.