II OSK 887/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 754/24 w sprawie ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 754/24 oddalił skargę W.M. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy R. z [...] listopada 1999 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji podniósł, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...], dla której plan miejscowy z 1999 r. ustalił rezerwę terenu pod poszerzenie drogi wojewódzkiej (ul. [...]) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 30 m od krawędzi jezdni. Skarżący zarzucił m.in. nieczytelność załącznika graficznego uchwały oraz nieuzasadnione "zamrożenie" terenu pod inwestycję drogową, która nie jest realizowana od 25 lat. Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Podkreślił, że oceny legalności aktu dokonuje się według stanu prawnego i technicznego z daty jego uchwalenia (1999 r.), a nie współczesnych standardów cyfrowych. Sąd wskazał również, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki wynikają z nadrzędnego celu publicznego, jakim jest zapewnienie korytarza dla drogi wojewódzkiej, a skarżący nabywając nieruchomość w 2019 r., miał (lub powinien mieć) pełną świadomość istniejących od lat uwarunkowań planistycznych. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) przez błędne oddalenie skargi w wyniku wadliwej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego, do czego doprowadziło: 1) zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. w szczególności art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem ich aktualnego brzmienia; 2) nieprawidłowe przyjęcie, że akt prawa miejscowego winien być oceniany wyłącznie przez pryzmat przepisów (zarówno proceduralnych jak i materialnych) obowiązujących w dacie jego wydawania, podczas gdy nieważność takiego aktu może mieć również charakter wtórny i wiązać się z późniejszymi zmianami przepisów prawa materialnego, ze względu na hierarchiczny charakter źródeł prawa i obowiązek zgodności aktów niższego rzędu z aktami wyższego rzędu (co wynika z art. 87 Konstytucji RP); 3) nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny ważności aktu prawa miejscowego irrelewantne jest opublikowanie go niezgodnie z obowiązującymi w dacie publikacji przepisami (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; 4) bezpodstawne przyjęcie, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W piśmie z 10 marca 2025 r. Wójt Gminy R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. 4.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wadliwej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, będący profesjonalnym pełnomocnikiem, zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Należy z całą mocą podkreślić, że przywołany art. 145 Ppsa dotyczy uchylania decyzji administracyjnych lub postanowień (stosowanie przepisów Kpa). W sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego (uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego), podstawą orzekania przez Sąd I instancji w przypadku uwzględnienia skargi jest art. 147 § 1 Ppsa, który przewiduje stwierdzenie nieważności uchwały, a nie jej uchylenie na podstawie przepisów proceduralnych Kpa. Od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać elementarnej znajomości procedury sądowoadministracyjnej oraz rozróżniania reżimów prawnych właściwych dla kontroli aktów indywidualnych (decyzji) i aktów normatywnych (planów miejscowych). Powoływanie się na podstawę prawną nieadekwatną do przedmiotu zaskarżenia świadczy o niezrozumieniu istoty sądowej kontroli administracji w sprawach planistycznych i już z tego powodu znacznie osłabia walor merytoryczny wniesionego środka zaskarżenia. 4.5. Przechodząc do zarzutów merytorycznych, za całkowicie chybiony należało uznać zarzut dotyczący rzekomej nieczytelności załącznika graficznego do uchwały oraz wadliwej publikacji. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zasady tempus regit actum. Legalność planu miejscowego uchwalonego w 1999 r. musi być oceniana przez pryzmat ówczesnych możliwości technicznych i przepisów prawa. Nie można wymagać od dokumentów sporządzanych techniką analogową w ubiegłym wieku standardów właściwych dla współczesnych systemów informacji przestrzennej (GIS). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przebieg linii rozgraniczających i linii zabudowy na działce skarżącego jest możliwy do odczytania. Twierdzenie skarżącego o "wtórnej nieważności" aktu na skutek zmiany przepisów jest błędne – zmiana ustawy nie powoduje automatycznej utraty mocy obowiązującej prawidłowo uchwalonych aktów prawa miejscowego. 4.6. Po trzecie, legalność planu miejscowego należy ocenić w świetle przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm., dalej Uzp), obowiązującej w dacie jego uchwalenia. W tym zakresie punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z naruszeniem władztwa planistycznego musi być przywołanie treści art. 24 Uzp, uprawniającego każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, do wniesienia zarzutu. Celem zarzutu była właśnie ochrona interesu indywidualnego obywateli w procesie planowania przestrzennego. 4.7. W niniejszej sprawie ówczesny właściciel nie skorzystał z przysługujących mu instrumentów prawnych i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny na etapie procedury planistycznej w 1999 r. Podejmujący uchwałę planistyczną organ uchwałodawczy gminy nie miał natomiast obowiązku domyślania się, w jaki sposób właściciel zamierza ją zagospodarować (por. wyroki NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1225/20 oraz z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 720/21). Skarżący nabywając w 2019 r. dobrowolnie nieruchomość, która w dniu uchwalenia planu stanowiła własność innego podmiotu, powinien mieć świadomość, jakie są ustalenia planistyczne dla tej nieruchomości. Nie może on obecnie skutecznie podważać stabilności aktu prawa miejscowego po 25 latach jego obowiązywania, powołując się na ograniczenia, które zostały zaakceptowane (poprzez brak zarzutu) przez jego poprzednika prawnego. 4.8. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej Udp). Sąd I instancji trafnie wskazał, że odległości określone w tej ustawie są odległościami minimalnymi. Władztwo planistyczne gminy uprawnia organ do ustalenia parametrów bardziej rygorystycznych, jeżeli przemawiają za tym względy ładu przestrzennego, ochrony środowiska czy przyszłe potrzeby infrastrukturalne. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 m od drogi wojewódzkiej nie jest działaniem arbitralnym. Służy ono ochronie terenów mieszkaniowych przed uciążliwościami (hałas, spaliny) generowanymi przez drogę klasy G/GP oraz zabezpiecza możliwość jej przyszłej rozbudowy. Fakt, że inwestycja drogowa nie została zrealizowana przez 25 lat, nie delegalizuje planu. Planowanie przestrzenne ma charakter długofalowy, a likwidacja rezerw terenowych pod główne arterie komunikacyjne regionu pod presją bieżących interesów inwestorów prywatnych byłaby działaniem krótkowzrocznym i sprzecznym z interesem publicznym. 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.