II OSK 914/23

Dnia 5 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 529/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2022 r., nr WZN.5183.904.2022.WW w przedmiocie wyrażenia stanowiska w sprawie rozbiórki budynków gospodarczych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 31 marca 2022 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciło się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zezwolenia na rozbiórkę budynków (magazynu zbożowego) o numerach inwentarzowych [...] i [...], położonych w miejscowości C.. Wnioskodawca podał, że w dniu 21 października 2021 r. z uwagi na silne podmuchy wiatru oraz zły stan techniczny budynków doszło do katastrofy budowlanej w postaci zawalenia się dachu magazynu zbożowego. Obecnie budynek nie przejawia żadnej wartości historycznej czy artystycznej, a stopień zachowania jego oryginalnej substancji jest bardzo niski, dlatego też magazyn zbożowy utracił jakiekolwiek wartości zabytkowe. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 6 maja 2022 r. nie znalazł uzasadnienia dla zamierzenia, polegającego na rozbiórce budynków (spichlerza i powozowni). Nie należy bowiem wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ ruralistyczny wsi C. i zabytkowy zespół pałacowo-folwarczny, którego część stanowią wskazywane przez Spółkę budynki. W piśmie z dnia 18 maja 2022 r. Przedsiębiorstwo wskazało, że organ konserwatorski w ogóle nie wziął pod uwagę kwestii potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Poza tym na Spółce jako dzierżawcy nie ciąży obowiązek przeprowadzenia generalnej naprawy budynku (naprawa ścian nośnych i konstrukcji dachu, wykonanie nowego pokrycia połaci dachowych), lecz obowiązek ten obciąża ewentualnie właściciela nieruchomości. W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2022 r. i potwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zmiany stanowiska w zakresie rozbiórki budynków gospodarczych (spichlerza i powozowni). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka wniosła na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości aktu z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającego ten akt pisma z dnia 6 maja 2022 r. i uznanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. przez tut. Sąd możliwości dokonania rozbiórki budynków gospodarczych: spichlerza i powozowni. Spółka zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 68 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, ponieważ żadne z wydanych przez organ stanowisk nie stanowi "innej formy aktu administracyjnego", a skarżąca Spółka przed wystąpieniem o zgodę na rozbiórkę obiektu winna wnieść do organu o wykreślenie obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co świadczy o nieprawidłowej procedurze i działaniu przyjętym przez skarżącego. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 529/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odrzucając skargę, powołał się na treść art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. i stwierdził, że ani skarżąca Spółka, ani organ konserwatorski w swoich pismach nie powołali podstawy prawnej odnoście swoich stanowisk w sprawie. Sąd wskazał, że podstawę prawną do wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia (decyzji administracyjnej) na prowadzenie m.in. robót budowlanych (w tym rozbiórki) przy zabytku stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozwolenie to wymagane jest jedynie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Jak wynika jednak z pisma organu konserwatorskiego z dnia 6 maja 2022 r. wskazywane przez stronę budynki nie są wpisane do rejestru zabytków (ujęte są w wojewódzkiej ewidencji zabytków), zatem strona skarżąca nie była zobowiązana do występowania do organu konserwatorskiego o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę wskazywanych w piśmie z dnia 31 marca 2022 r. budynków. Tego rodzaju obowiązku nie nakłada na stronę żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu, działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegające na przedstawieniu swojego stanowiska w odniesieniu do rozbiórki wskazywanych przez stronę budynków nie było zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony i nie rozstrzygało żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Ponadto Sąd wskazał na pisma organu z dnia 6 maja 2022 r. i 28 czerwca 2022 r. nie stanowiły realizacji obowiązku organu wynikającego z art. 39 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W powyższym trybie, wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego składa się do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ (a nie wnioskodawca) dokonuje uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca Spółka nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez ich niezastosowanie na skutek błędnego niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżony akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2022 r., nr WZN.5183.904.2022.WW, w przedmiocie wyrażenia stanowiska w sprawie rozbiórki budynków gospodarczych jako wydany w odpowiedzi na wniosek skarżącej o zezwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego ma charakter decyzji administracyjnej jako przewidzianej w art. 104 K.p.a. formy załatwiania co do istoty spraw administracyjnych, a zatem podlega kognicji sądów administracyjnych; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuprawnionym odrzuceniu skargi na podstawie błędnego uznania, iż zaskarżony akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2022 r., nr WZN.5183.904.2022.WW, w przedmiocie wyrażenia stanowiska w sprawie rozbiórki budynków gospodarczych nie jest objęty właściwością rzeczową sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi formę działania administracji publicznej kontrolowaną przez sądy administracyjne i podlega kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone pismo organu stanowi akt administracyjny (decyzję) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Należy uwzględnić, że to czy dany organ posiada kompetencję do wydania decyzji wynika z obowiązujących przepisów prawa, a nie samego zakresu żądania danego podmiotu, który kieruje do organu swoje pismo. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył skarżącej Spółce, że w odniesieniu do jej wniosku o rozbiórkę ww. budynku organ konserwatorski, z uwagi na przedmiot wniosku, który dotyczy budynku wpisanego do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, nie był uprawniony do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ uzyskanie stosownego pozwolenia konserwatorskiego nie dotyczy obiektów budowlanych wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, lecz obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wprost wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Ponadto także pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (patrz: art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Nie wykazano bowiem aby obowiązywały przepisy, z których można by wywieść normę prawną, która uprawniałaby organ konserwatorski do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto Sąd I instancji zasadnie wskazał, że zaskarżonego pisma organu konserwatorskiego, jak i poprzedzającego je pisma, nie można było uznać jako wydanych w trybie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, tj. uzgodnienia dokonywanego przez organ konserwatorski w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowanego. Ma rację Sąd I instancji, że w tym trybie wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego składa się do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ (a nie wnioskodawca) dokonuje uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone pismo organu stanowiło akt administracyjny (decyzję bądź też inny niż akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W istocie stanowiło ono odpowiedź organu konserwatorskiego w związku ze sformułowanym przez skarżącą Spółkę zakresem żądania i należało mu przypisać wyłącznie walor pisma informacyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi nie stanowiło ono, a co więcej, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie mogło ono stanowić formy załatwiania co do istoty sprawy administracyjnej, ponieważ takowa sprawa nie zaistniała. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jeżeli skarżąca Spółka stoi na stanowisko, że zachodzą podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego to powinna skorzystać z przysługującego jej uprawnienia do wystąpienia do właściwego organu ze stosownym wnioskiem tak aby w sposób skuteczny zainicjować postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy bowiem uwzględnić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega m.in. decyzja, akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zaś odpowiedź organu na pismo danego podmiotu. Objęcie skargą do sądu administracyjnego takiej odpowiedzi powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O wnioskowanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, bo przepisy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej. Poza tym i tak odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.