II OSK 954/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1193/21 o odrzuceniu skargi R. B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1193/21, powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę R. B.(dalej również: skarżąca lub cudzoziemka) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister lub organ) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania skarżącej zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej została wniesiona w dniu 21 czerwca 2021 r. Przytoczony stan faktyczny wskazuje, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez cudzoziemkę po wydaniu przez Ministra postanowienia, którego skutkiem jest wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19). Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie wszczęte to postępowanie z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia" (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 11/19, LEX nr 2678484). Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwiło sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe zarzucenie organowi administracji, że nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, jeżeli postępowanie zostało zawieszone (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., IV SAB 199/98, LEX nr 48746; wyrok NSA z 5 października 1999 r., III SAB 79/98, LEX nr 1692179; wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., I SA/Lu 4/98, LEX nr 42902). W okresie przypadającym po wydaniu tego postanowienia ze względu na skutki jakie dla biegu terminów powoduje zawieszenie postępowania, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał bezczynny i stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc skarga nie może odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia R. B. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca zapoznała się z postanowieniem organu w przedmiocie zawieszenia postępowania w dniu jego wydania, tj. 10 czerwca 2021 r., a nie w dniu jego doręczenia cudzoziemce, tj. 23 czerwca 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia przez Sąd skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 103 k.p.a. poprzez uznanie, że zawieszenie postępowania toczącego się przed organem powoduje niemożność merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, a w konsekwencji odrzucenie przez Sąd tej skargi; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. polegającego na uznaniu przez Sąd, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest niedopuszczalna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w tej sprawie, w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia, z uwagi na fakt, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. 2. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że w okresie przypadającym po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego ze względu na skutki jakie dla biegu terminów ono powoduje, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał bezczynny i stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji skarga nie może odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). 3. Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. Do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ mógł prowadzić postępowanie w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to mogło być prowadzone w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 624/14 oraz wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 586/15). Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie ma zatem znaczenia dla dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania. Stanowi jedynie przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie wykluczało jednak rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania. Sąd pierwszej instancji mógł oceniać postępowanie organu pod kątem przewlekłości przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu. Reasumując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji merytorycznie rozpozna skargę cudzoziemki na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości 4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu (pkt 2 sentencji), gdyż art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).