II OZ 214/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 872/21 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] czerwca 2021 r. znak: [...], nakazującą m.in. skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w P., tj. jako stolarni poprzez usunięcie z hali wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych i przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego wykonanie tej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, skarżący będzie musiał bowiem ponieść znaczne koszty związane z usunięciem i transportem maszyn, sprzętów i pracami budowlanymi wewnątrz hali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 872/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że to w interesie strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia zaś jego merytoryczną ocenę. W ocenie Sądu wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazał dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu szkodę w znacznych rozmiarach, a tylko taka uzasadniałaby udzielenie mu ochrony tymczasowej. Argumentacja skarżącego jest ogólna – podnosi, że wykonanie decyzji wymaga "znacznych kosztów" związanych z usunięciem sprzętów i maszyn oraz z ich transportem. Nie wskazuje natomiast konkretnie, jakie byłyby to koszty w porównaniu z sytuacją i możliwościami finansowymi skarżącego prowadzącego przedsiębiorstwo. Sąd miał dodatkowo na uwadze to, że wykorzystywanie hali w celu produkcji konstrukcji metalowych może wiązać się z zagrożeniem bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego. Wykonanie zaskarżonej decyzji polega m.in. na wstrzymaniu się przez skarżącego od takiego sposobu użytkowania hali, zatem uwzględnienie wniosku o wstrzymanie jej wykonania rodziłoby skutek przeciwny – skarżący mógłby dalej użytkować halę w dotychczasowy sposób. Ocena tego, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa, będzie przedmiotem merytorycznego badania przez Sąd, natomiast już samo ewentualne niebezpieczeństwo, jakie może powodować dalsze korzystanie z hali w niezmieniony sposób, nie pozwala na uwzględnienie wniosku skarżącego. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę uwzględnienia wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na skutek błędnie przyjętego przez Sąd stanowiska, że skarżący nie wykazał w sposób realny i wystarczający przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że – jak podkreślał to w skardze, brak jest dostatecznych dowodów na to, że w przedmiotowym obiekcie doszło w ogóle do zmiany sposobu użytkowania. Ponadto wszelkie kontrole w zakresie bezpieczeństwa nie wykazywały zagrożeń, w tym zagrożeń pożarem, stąd argumentacja Sądu w tym zakresie nie jest trafna. Skarżący wyjaśnił, że nie podał kwoty kosztów przywrócenia rzekomego stanu poprzedniego z uwagi na fakt, że nie był w stanie ich oszacować dokładnie. Za oczywiste jednak uznał, że usunięcie całego parku maszynowego, jego transport (zważywszy na ilość i gabaryty), najem magazynów, a nadto przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi generuje znaczne koszty, przekraczające możliwości finansowe skarżącego. Dodał, że zachowanie się zgodnie z decyzją oznacza dla skarżącego konieczność zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej przez współmałżonkę (uczestniczkę), konieczność zwolnienia pracowników lub wypłacania im wynagrodzeń przestojowych, co godzi także bezpośrednio w interes skarżącego, zważywszy, że działalność ta jest głównym źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Fakt niewskazana skonkretyzowanej kwoty nie przesądza automatycznie o niespełnieniu przesłanki znacznej szkody. Doświadczenie życiowe wskazuje, że zaprzestanie działalności gospodarczej chociażby do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny powoduje znaczne ryzyko utraty dotychczasowych kontrahentów, a w konsekwencji narastające problemy ze spłatą bieżących zobowiązań aż do utraty płynności finansowej. W piśmie z 31 stycznia 2022 r., w odpowiedzi na zażalenie, uczestniczka postępowania M. Z. wniosła o oddalenie zażalenia. Uczestniczka całkowicie podzieliła stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, przede wszystkim z uwagi na to, że dalsze użytkowanie hali przez skarżącego i jego żonę oraz prowadzenie w niej działalności spawalniczej skutkować będzie umyślnym narażaniem osób przebywających w hali (ich pracowników, klientów) na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Wskazała, że choć decyzje organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nakładają również na nią, jako współwłaściciela nieruchomości budynkowej, obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części na stolarnię, niemniej jednak nie mogła ona w sposób dobrowolny wyegzekwować od skarżącego P. M. i jego żony G. M. prowadzenia działalności zgodnie z przeznaczeniem budynku (działalność polegająca na produkcji konstrukcji stalowych i ich części prowadzona jest wyłącznie przez wyżej wymienionych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., I GSK 376/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia jeszcze do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie uprawdopodobnił on niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi fakt, że wykonanie orzeczonego nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części na stolarnię będzie wiązało się z koniecznością poniesienia pewnych kosztów, które skarżący wskazał bardzo ogólnie, tj.: opłacenia transportu i przechowania znajdujących się w obiekcie budowlanym maszyn, sprzętów i urządzeń, a także kosztów wykonania prac wewnątrz obiektu poprzez podział hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi. Z pewnością będzie to stanowiło pewne uszczuplenie w majątku skarżącego, co automatycznie nie oznacza jednak, że rodzi to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powoduje trudne do odwrócenia skutki. Chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Twierdzenia strony odnoszące się do tych przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podał natomiast żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji finansowej ani nie przedstawił stosownych dokumentów, na których oparł swoją argumentację. Nadto, nie podjął on nawet próby oszacowania przybliżonych kosztów, na które powołuje się we wniosku. Dopiero takie informacje pozwoliłyby Sądowi ocenić, czy istotnie poniesienie kosztów związanych z wykonaniem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją będzie wiązało się z wyrządzeniem skarżącemu szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście jego ogólnej sytuacji finansowej. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie była na tyle oczywista, by nie wymagała od strony żadnej aktywności przy uzasadnianiu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nieco inaczej należy ocenić argumentację zażalenia wskazującą, że skutkiem zastosowania się do obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją będzie w istocie konieczność zaprzestania prowadzonej tam działalności gospodarczej przez żonę skarżącego G. M. a działalność ta jest głównym źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Skoro prowadzona przez G. M. w przedmiotowym budynku działalność polega na produkcji konstrukcji metalowych i ich części, to wykonanie zaskarżonej decyzji może istotnie wpłynąć na kondycję ekonomiczno-gospodarczą jej rodziny, w tym skarżącego, dla której jest to główne źródło utrzymania. Konieczność zaprzestania prowadzenia przez wyżej wymienioną wskazanej działalności uprawdopodabnia powstanie po stronie skarżącego – choć pośrednio – niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Bezpośrednie skutki w postaci utraty płynności finansowej, a w konsekwencji konieczności zakończenia działalność gospodarczej jako takiej, z czym z kolei wiązać się mogą zwolnienia pracowników czy też możliwość powstania zobowiązań umownych z tytułu niewywiązania się z zawartych kontraktów (choć kwestie te nie zostały w sprawie w żaden sposób uprawdopodobnione), odnosić bowiem należy go uczestniczki postępowania G. M. Okoliczności te nie mogły mieć jednak wpływu na odmienną ocenę zasadności rozpoznawanego wniosku z przyczyn, o których mowa poniżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób nie zauważyć, że wstrzymanie zaskarżonej decyzji naruszałoby społeczny interes, który stał się podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). W niniejszej sprawie zgodnie z dyspozycją ww. przepisu nakazano P. M. i M. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali produkcji konstrukcji metalowych i ich części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w P., tj. jako stolarni poprzez usunięcie z hali wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych i przywrócenie podziału hali wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi. Jak ustaliły organy obu instancji, w przedmiotowym budynku podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne, co z kolei wskazuje na dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku (at. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie oceniając prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że dalsze wykorzystywanie hali w celu produkcji konstrukcji metalowych może wiązać się z zagrożeniem bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali, niewątpliwie nie leżałoby w interesie publicznym, któremu w niniejszej sprawie należy przyznać pierwszeństwo przed interesem skarżącego w zakresie oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – nawet, jeśli brać pod uwagę dalej idące skutki wykonana zaskarżonej decyzji w postaci zagrożenie funkcjonowania żony skarżącego G. M. jako podmiotu gospodarczego. Dodatkowo uwzględnić należało fakt, że obowiązki objęte zaskarżoną decyzją nałożono na P. M. i M. Z. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżący i wskazana uczestniczka postępowania mają zupełnie odmienne stanowiska odnośnie do prawidłowości zaskarżonej decyzji i konieczności wstrzymania jej wykonania. O ile bowiem M. Z. – jak wynika z treści wniesionego przez nią odwołania od decyzji z [...] czerwca 2021 r. – nie zgadzała się z określeniem jej jako adresata nałożonego obowiązku, to jednak nie kwestionuje stwierdzonego przez organy faktu użytkowania hali niezgodnie z jej przeznaczeniem i konsekwentnie akceptuje samą treść nakazu objętego decyzją. Strona (w piśmie z 31 stycznia 2022 r.) podzieliła stanowisko Sądu wojewódzkiego, że dalsze użytkowanie hali przez skarżącego i jego żonę oraz prowadzenie w niej działalności spawalniczej skutkować będzie zagrożeniem życia i zdrowia ludzi. Wyjaśniła także, że sama nie mogła w sposób dobrowolny wyegzekwować od skarżącego P. M. i jego żony G. M. prowadzenia działalności zgodnie z przeznaczeniem budynku. Powyższe okoliczności, w porównaniu z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla skarżącego, stanowią dodatkowy argument przemawiający za koniecznością przyznania prymatu interesowi publicznemu polegającemu na ochronie życia i zdrowia ludzi przed zagrożeniem spowodowanym dalszym wykorzystywaniem przedmiotowej hali do produkcji konstrukcji metalowych i ich części. Na koniec przypomnieć wypada, że przekonanie skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, nie stanowi o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy zatem uznać za prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.