II OZ 220/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S.i I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 11/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. S.i I.S. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 11/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. S. i I. S. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawrócił skarżącym uiszczony wpis od tej skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że pismem z dnia 29 listopada 2022 r. M. S. i I. S. złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13. Skarga była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 października 2022 r. Jak wskazał Sąd, przedmiotowa uchwała była już dwukrotnie przedmiotem zaskarżenia przez skarżących. Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 135/22, Sąd odrzucił skargę skarżących na tę samą uchwałę wskazując, że została ona wniesiona po terminie, albowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające tę skargę, zostało złożone przez skarżących w piśmie z dnia 1 września 2021 r., doręczonym organowi w dniu 7 września 2021 r., zaś skargę wniesiono w dniu 22 grudnia 2021 r. z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął w dniu 8 listopada 2022 r. Następnie skarżący pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. ponownie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i pismem z dnia 26 maja 2022r. wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 933/22, w którym wskazano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter surogatu środka odwoławczego, a zatem jest czynnością prawną przysługującą jednokrotnie konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały. W związku z tym wezwanie skierowane do organu w dniu 8 kwietnia 2022 r. nie mogło odnieść skutku i również skarga z dnia 26 maja 2022 r. została złożona z uchybieniem terminu. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżenie uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. musi być poprzedzone wystąpieniem z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) stanowi, że w wypadku o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Następnie Sąd wskazał, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Każde następne pismo nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, została złożona po terminie. Skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszym postępowaniu, dwukrotnie – w dniach 7 września 2021 r. i 8 kwietnia 2022 r. złożyli do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z przedmiotową uchwałą. Dwukrotnie także skarżący wnieśli skargi do WSA na powyższą uchwałę i dwukrotnie skargi te zostały odrzucone, jako złożone po upływie terminu do ich wniesienia. Termin ten rozpoczął bowiem bieg z chwilą złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 września 2021 r. i upłynął w dniu 8 listopada 2021 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została zatem w ocenie Sądu złożona z uchybieniem terminu. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zażaleniem M. S. i I. S. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie że skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu, w sytuacji gdy wezwanie pochodzi z 20 października 2022 r., a skarga z 29 listopada 2022r., tj. z zachowaniem terminu 60 dni; - art. 101 § 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację i uznanie że wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością jednorazową i nie ma możliwości jej powtórzenia, kiedy ustawodawca wprowadzając zapis § 2 przywołanej ustawy wprost wskazał, że jedyną podstawą kiedy nie można ponownie zaskarżać uchwały jest sytuacja kiedy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił; - art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną interpretację i uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi środek zaskarżenia, z którego skorzystanie powoduje wyczerpanie możliwości zaskrzenia; - art. 102a ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.) poprzez zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.), a w konsekwencji zastosowanie zapisu art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.), i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie ma zastosowania obowiązek wezwania do usunięcia naruszeń, a w konsekwencji nie mógł zostać przekroczony termin do złożenia skargi. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. Odnośnie postawionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 101 § 1 i § 2 u.s.g., wskazać należy, że konsekwencją tych przepisów jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Wprawdzie sytuacja przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g. w niniejszej sprawie nie zachodziła, nie oznacza to jednak, że w związku z tym przedmiotowa skarga podlegała merytorycznej ocenie – nie podlegała ona bowiem tej ocenie z innych, procesowych przyczyn. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu zażalenia, sprowadzającego się do twierdzenia, że w sprawie nie ma w ogóle zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w związku z treścią art. 102a u.s.g., podnieść należało, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., mimo, że ww. art. 102a u.s.g. wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Wyłączenie w art. 102a u.s.g. dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 tej ustawy (zob. postanowienia NSA: z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2476/18; z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II FZ 320/16; z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2140/12). Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że poruszana przez skarżącą kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07. Przesądzając w niej, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że cyt. "Zmiana przepisu art. 102a o samorządzie gminnym została dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i polegała jedynie na tym, że w art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, zamiast art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wpisano art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że intencją ustawodawcy, w związku z uchyleniem ustawy o NSA i wejściem w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było utrzymanie wyłączenia stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a , a o którym poprzednio stanowił przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Nie ma podstaw do doszukiwania się innego celu tej zmiany, a w szczególności zamiaru ustawodawcy wyłączenia stosowania w tych sprawach także innych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym dotyczących terminu do wniesienia skargi." koniec cyt. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 102a u.s.g. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora zażalenia skutku. Podsumowując stwierdzić należało, że wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej na wstępie nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby natomiast obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kolejna skarga skarżących na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 20 października 2022 r.) jest niedopuszczalna. Powyższe zaś oznacza, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.