II OZ 222/23

Dnia 5 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 215/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi P. F. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2022 r., nr OA.7722.22.9.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku magazynowego postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym wstrzymano skarżącemu budowę budynku magazynowego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformowano, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację i w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b". Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania i nie załatwia sprawy co do istoty legalizacji budynku magazynowego. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest rozważenie przez organ jakie nakazy lub zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy. Skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przed PINB w Przeworsku postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Sąd uznał, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy budynku magazynowego, gdyż postanowienie to zostało wydane w celu usunięcia skutków ewentualnego samowolnego działania skarżącego, jako inwestora i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją wstrzymania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych stanowiłoby przyzwolenie na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej, co w konsekwencji stałoby w sprzeczności w regulacją zawartą w ustawie Prawo budowlane, dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienie NSA z 22 października 2021 r., II OZ 727/21). Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu, w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody; - art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest elementem procedury legalizacyjnej i ma na celu usunięcie skutków ewentualnego samowolnego działania inwestora – skarżącego i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co wyklucza w ogóle zastosowanie ww. przepisu; - art. 3 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnie i przyjęcie, że przez obiekt budowlany należy rozumieć każdy budynek, budowle, bądź obiekt małej architektury, niezależnie od możliwości jego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie nie zawarto stosownej argumentacji, to Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiotowy wniosek nie podlega uwzględnieniu. Poza tym przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postępowanie Podkarpackiego WINB dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, tj. czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną i jak prawnie należy kwalifikować przedmiot postępowania. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym, co będzie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego ale przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Kwestie te nie mogą zaś być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy przez rozprawą. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ to dopiero w odrębnej decyzji organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać stosowny nakaz, który ewentualne w wyniku jego zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie uprawniał skarżącego do skorzystania z ochrony tymczasowej jaką przewiduje art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem aktualnie zaskarżone postanowienie WINB nie wywołuje bezpośrednio skutków finansowych, na które powołuje się skarżący, a związanych z nakazem rozbiórki. Z powyższych względów zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.