II OZ 256/23

Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 sierpnia 2021 r., nr IIOT/310/2021 w sprawie ze skargi D. K. [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2022 r., nr 342/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2022 r., nr 342/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 sierpnia 2021 r., nr IIOT/310/2021, o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie parkingu na dz. ewid. nr [...],[...],[...] z obr. [...] w rejonie ulic: [...],[...] i [...] w Warszawie bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazaniu wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzeniu terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożeniu na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów. Sąd wskazał, że, po pierwsze, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W innym wypadku wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych (...) byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2022 r., II OZ 228/22). Po drugie, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 5 września 2008 r., II SA/Gd 652/08; postanowienia NSA: z 10 czerwca 2014 r., II FZ 763/14; z 28 maja 2014 r., II FZ 649/14; z 28 marca 2011 r., I FSK 402/11; z 8 maja 2013 r., I GZ 145/13). Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanego postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja finansowa skarżącego, a nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie (por. postanowienia NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13; z 17 października 2018 r., II OZ 2544/18). Po trzecie, przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, Sąd nie może bowiem brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa. Negatywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie nie przesądza o końcowym wyniku sprawy. Oznacza jedynie, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po rozpoznaniu sprawy. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc, że, po pierwsze, Sąd Administracyjny powinien ocenić wniosek skarżącego o wstrzymanie w relacji do wydanego na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. postanowienia Mazowieckiego WINB o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Po drugie, zdaniem skarżącego uwzględnienia wymaga jego argumentacja przedstawiona w skardze, a wskazująca, że wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego (w postępowaniu dowodowym oraz w zakresie zapewnienia stronie tzw. czynnego udziału w postępowaniu). Po trzecie, zaskarżone postanowienie WINB spełnia obie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonego postanowienia samo w sobie prowadzi do konieczności poniesienia przez skarżącego znacznych wydatków (wiedza notoryjna i ogólne doświadczenie życiowe), a skutki dokonania takich wydatków mogą się okazać nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie nie zawarto stosownej argumentacji, to Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiotowy wniosek nie podlega uwzględnieniu. Poza tym przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postępowanie Mazowieckiego WINB dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym, co będzie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, ale przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Kwestie te (jak np. legalność postępowania dowodowego oraz w zakresie zapewnienia stronie tzw. czynnego udziału w postępowaniu) nie mogą zaś być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy przed rozprawą. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o wymeldowanie jest ogólnikowy i pozbawiony szerszego uzasadnienia. We wniosku strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia. Natomiast samo powołanie się w zażaleniu na "ogólne doświadczenie życiowe" i "wiedzę notoryjną", że zaskarżone postanowienie jako dotyczące procesu budowlanego generuje koszty finansowe jest niewystarczające do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący choć ma świadomość, że przy tego rodzaju argumentacji wymagane jest wykazanie "znacznej szkody", nie uprawdopodobnił jaką konkretnie szkodę miałby doznać, i jak ta wielkość miałaby się do jego istniejącej sytuacji finansowej (majątkowej). Także argumentacja zażalenia odnosząca się do art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i odmowy wstrzymania przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Na ww. postanowienie organu w przedmiocie wstrzymania nie służy żaden środek zaskarżenia. Poza tym niezależnie od wydanego przez organ postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania, Sąd Administracyjny w oparciu o inną podstawę prawną rozpoznaje skierowany do niego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, a w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do oceny legalności wydanego przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.