II OZ 299/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W., P. H. i N. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2022 r. znak: DOZ-OAiK. 650.1218.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania J. W., P. H. i N. S. (dalej również jako "wnioskodawcy") w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że podkreślenia wymaga fakt, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera jasnej regulacji dotyczącej kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej "u.o.z."), co w konsekwencji świadczy o tym, że w sprawach tego rodzaju należy stosować art. 28 k.p.a. Analiza akt sprawy, w szczególności wskazany zakres planowanych prac, dają w ocenie Sądu podstawy do stwierdzenia, że J. W., P. H. oraz N. S. nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 u.o.z. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Roboty budowlane przy zabytku obszarowym, nie ingerują w ich prawo własności, a decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków nie nakłada na nich żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. W., P. H. i N. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia. Pełnomocnik podniósł, że istota sprawy polega na objęciu ochroną "archipelagu" budynków jednorodzinnych otaczających teren zielony w środku. Niektóre z tych budynków mają kształt i formę bliźniaków, inne tworzą tylko linię zabudowy, do tego zieleń w środku bilansuje wszystkich członków tego układu na warunkach historycznie ustalonych i też podlegających ochronie. Pierwotnie na podstawie przedwojennego mpzp, a potem na podstawie wpisu do rejestru, do dziś obowiązującego. Występujący z wnioskiem o dopuszczenie do udziału są sąsiadami bezpośrednimi, których nieruchomości są wpisane do rejestru tym samym układem i którzy do tej pory zgodnie z prawem przestrzegali wszystkich zasad tego układu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę czy rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków, strony postępowania ustalone zostaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków zastosowanie znajdzie ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a. Oznacza to, że strony postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. określone muszą zostać z uwzględnieniem zakresu wniosku strony. Skoro celem tego postępowania jest ochrona konkretnego zabytku, to w takim zakresie norma art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyznacza podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie (zob. postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn.. akt II OZ 821/12). Niniejsza sprawa dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 u.o.z., a konkretnie wniosku z dnia 13 stycznia 2021 r. Z. sp. z o. o. sp. k., z siedzibą w W., w którym spółka domagała się wydania pozwolenia na budowę nowoprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. Oznacza to, że wnioskodawcy, będący sąsiadami inwestycji, posiadają jedynie interes faktyczny polegający na zaniepokojeniu ingerencją w dotychczasowy układ budynków wpisany do rejestru zabytków. Nie jest natomiast wykluczone, że ich udział zostanie wzięty pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli ich nieruchomości wejdą w zakres obszaru oddziaływania inwestycji. Kwestia ta dotyczy jednak postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego a nie ochrony zabytków. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.