II OZ 300/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 62/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO/PP-412/82/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą postanawia: oddalić zażalenie.

G. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 21 listopada XI 2022 r. nr SKO/PP-412/82/2022 w przedmiocie ustalenia na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 22 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach części działek nr [...], obręb W., gmina R.. W skardze zwarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z 6 lutego 2023 r. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 62/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu skarżący nie wskazał okoliczności wynikających z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oraz nie przywołał argumentacji wspierającej wniosek. W skardze podniesiono jedynie, że ze względu na ważne przesłanki z dziedziny ochrony zabytków, prawa wodnego i negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na grunty sąsiednie, w tym grunty skarżącego, zasadne jest wstrzymanie wydanego aktu. Nie przytoczono przy tym żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. G. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co ma zapobiec nieodwracalnym skutkom prawnym z dziedziny prawa budowlanego, a dalej nieodwracalnym skutkom materialnym – zniszczeniu cennych stanowisk archeologicznych oraz trudno odwracalnych polegających na zniszczeniu systemu melioracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w planowanej inwestycji na pow. 42,5 ha zostaną ustawione panele fotowoltaiczne mocowane do gruntu za pomocą metalowych pali wbijanych mechanicznie w bardzo gęstej siatce na głębokość ok. 1 m. Na tylko jednym hektarze będą to tysiące pali, co oznacza, że będą niszczyć znajdujące się na tych gruntach pod ziemią cenne stanowiska archeologiczne i ceramiczne dreny będące częścią systemu melioracyjnego całej miejscowości W.. Opisany sposób mocowania do gruntu paneli fotowoltaicznych nie jest uregulowany prawem budowlanym i nie będzie przedmiotem pozwolenia na budowę. Jedynie negatywna decyzja o warunkach zabudowy może zatrzymać uzyskanie zgody na tak szkodliwe działanie. Uszkodzenie artefaktów znajdujących się pod ziemią z cennych stanowisk archeologicznych jest oczywiste i nieodwracalne. Także zniszczenie w bardzo wielu punktach dren ceramicznych byłoby w skutkach negatywne na sąsiadujące grunty, w tym i skarżącego. Naprawa byłaby bardzo kosztowna i czasochłonna, przez co korzystanie z gruntów rolnych przez wiele lat byłoby znacznie utrudnione, a wręcz niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie we wniosku, jak również w zażaleniu, nie wykazano istnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z reguły sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co już samo w sobie czyni wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nieskutecznym (por. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OZ 177/23; CBOSA). Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że okoliczność ta przemawia za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunku zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony skarżącej, nie powoduje dla niej żadnych realnych zagrożeń. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Dopiero w udzieleniu przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na realizację inwestycji można ewentualnie upatrywać wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 16 maja 2019 r., II OSK 1280/19; z 8 stycznia 2019 r., II OSK 3490/18; z 11 września 2018 r., II OZ 862/18; CBOSA). Odnosząc się natomiast do argumentacji zażalenia, która stanowi rozwinięcie argumentów podnoszonych w skardze a koncentrujących się na kwestiach negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na użytkowanie rolne sąsiednich gruntów, system melioracji, a także znaczne zniszczenie stanowisk archeologicznych znajdujących się na działkach objętych inwestycją, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestie podniesione w zażaleniu nie zmieniają przedstawionego wyżej zapatrywania, gdyż zarzuty skarżącego zmierzają w istocie do podważenia zasadności i zgodności z prawem wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Tego typu argumentacja nie może jednakże stanowić skutecznej podstawy wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem wchodzimy już w merytoryczną ocenę podjętego przez organ rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne w tym postępowaniu wpadkowym. Na etapie rozpoznania wniosku nie podlegają badaniu kwestie merytoryczne, w innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Zauważyć też należy, że wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzone zostało uzgodnieniami z właściwymi organami: w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz w zakresie melioracji, a uzgodnienia tego rodzaju podlegają wszak odrębnemu trybowi zaskarżenia. Z tego względu na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa merytoryczna ocena wskazanych zagadnień poprzez formułowanie przez sąd administracyjnych własnych ocen tychże kwestii na potrzeby orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.