II OZ 511/23

Dnia 7 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, , , po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1470/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: PS-VII.520.3.2022 w sprawie ze skargi Gminy Miasta O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 maja 2023 r., znak: DDK.6823.2.2023.KS w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia pomnika postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: PS-VII.520.3.2022, o nałożeniu na Gminę Miasta O. obowiązku usunięcia, na podstawie art. 5b ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), pomnika [...] (pomnika [...]), usytuowanego na placu [...] w O. (działka nr [...] obręb [...]). Sąd I instancji wskazał, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd I instancji, uwzględniając charakter prawny decyzji o nakazie rozbiórki (por. postanowienie NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 385/12), stwierdził, że już sam przedmiot skargi czyni prawdopodobnym wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji. Rozbiórka pomnika przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może nie tylko narazić stronę skarżącą na straty finansowe, ale także sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona inwestorowi obiektu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Końcowo Sąd zaznaczył, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Zaskarżona decyzja będzie podlegać kontroli Sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także rozpoznanie i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i w konsekwencji jego oddalenie. Ponadto wniesiono o zastosowanie art. 196 p.p.s.a. i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zażaleniu sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy strona nie wykazała, że wykonanie decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz posłużenie się przez Sąd I instancji nieznanym ustawie kryterium zapobiegnięcia "iluzoryczności ochrony sądowej". W odpowiedzi na zażalenie Gmina Miasta O. wniosła o jego oddalenie; oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego; przeprowadzenie dowodu z kopii tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2023 r. Ponadto do akt sprawy wpłynęło pismo z dnia 18 sierpnia 2023 r. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (organu I instancji, który nie jest w niniejszej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nakładającej na skarżącą Gminę obowiązek usunięcia ww. pomnika, może wiązać się z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków związanych z jego trwałym uszkodzeniem, na co, choć w sposób lakoniczny, wskazywano w uzasadnieniu zawartego w skardze wniosku. Ponadto jeżeli przyjąć, że ww. pomnik został stworzony na miejscu w specjalnie dla niego utworzonej przestrzeni, to istnieją podstawy do twierdzenia, iż jakakolwiek forma przeniesienia pomnika będzie równoznaczna z jego zniszczeniem. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie powołał się na pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nakaz rozbiórki przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach dotyczących nakazu rozbiórki, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Ma rację Sąd I instancji, że wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna (por. postanowienia NSA: z 13 września 2022 r., II OZ 479/22; z 19 września 2012 r., II OZ 785/12). Tego rodzaju argumentacja Sądu I instancji uwzględnia to, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Wykonanie decyzji dotyczącej rozbiórki przed rozpoznaniem sprawy niweczy niejako sens dalszego postępowania, gdyż sporny obiekt przestanie istnieć. Stąd, wbrew twierdzeniom zażalenia, w sytuacji dostrzeżenia negatywnych skutków jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, uprawnionym było wskazanie przez Sąd I instancji na "iluzoryczność" udzielonej ochrony sądowej. W sprawach dotyczących usunięcia obiektu budowanego (rozbiórka), trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w zażaleniu o wstrzymanie na podstawie art. 196 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Nadto rozpoznanie zażalenia czyni rozpoznanie tego wniosku bezprzedmiotowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na zażalenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).