II OZ 596/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 965/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r. nr SKO Gd/5452/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 9 grudnia 2024 r. II SA/Gd 965/24, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 lipca 2024 r. nr SKO Gd/5452/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał, iż wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżonym orzeczeniem organu pociągnęło za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowało trudne do odwrócenia skutki. Złożony przez skarżącego wniosek nie uwiarygadnia bowiem, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spowoduje bezpośrednio szkodę w majątku skarżącego, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym, lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie uzasadnił złożonego wniosku, wskazując jedynie lakonicznie na istniejące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w majątku skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił również, że przekonanie o zasadności skargi nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przeświadczenie strony o tym, że decyzja jest merytorycznie niesłuszna i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 p.p.s.a. Co więcej, kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania aktu, gdyż będzie przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy, kończącego postępowanie sądowoadministracyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy – pominięte zostały całkowicie interesy skarżącego, a brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może narażać go na brak zapewnienia podstawowych potrzeb. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji pośrednio uznał także, że kwota nałożonej kary nie jest tak wysoka, aby mogła skutkować negatywnymi dla niego skutkami. W ocenie skarżącego przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W sytuacji uwzględnienia złożonej skargi skarżący będzie musiał podjąć określone kroki prawne w celu uzyskania zwrotu kary pieniężnej, co również będzie dla niego czasochłonne i kosztowne, a więc będzie wymagało znacznych nakładów sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżącego zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazał bowiem, ani nie udokumentował konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Do oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o sytuacji majątkowej strony. W szczególności, gdy chodzi o decyzję rodzącą obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej niezbędnym jest zobrazowanie okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną oraz wykazanie, że uszczuplenie tego majątku o kolejne sumy grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. Tymczasem skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób swoich twierdzeń stwierdzając jedynie, że przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. zachodzą w jego sprawie. Wyjaśnienia wymaga, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą uszczerbek w majątku zobowiązanego. Nie jest to natomiast sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom zażalenia wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło również do trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata kary jest ze swej istoty odwracalna, kwota pieniężna podlega zwrotowi w przypadku korzystnego dla skarżącego orzeczenia sądu (zob. postanowienie NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 385/11). W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Końcowo, wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zatem argumentacja skarżącego dotycząca wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.