II OZ 765/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. sp. z o.o. z siedzibą w W., I. sp. k. z siedzibą w R., "B." sp. k. z siedzibą w P. oraz J. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2669/23 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2022 r., Nr LXXIII/2413/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 stycznia 2026 r., VII SA/Wa 2669/23, wydanym w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 grudnia 2022 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Michałowa i Szmulowizny w rejonie ulicy Objazdowej, odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu czterem podmiotom, tj. D. sp. z o.o. z siedzibą w W., I. sp. k. z siedzibą w R., "B." sp. k. z siedzibą w P. oraz J. sp. k. z siedzibą w W. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Michałowa i Szmulowizny w rejonie ulicy Objazdowej. WSA w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2024 r. stwierdził nieważność tej uchwały w określonych częściach. Skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyły cztery spółki: D. sp. z o.o. z siedzibą w W., I. sp. k. z siedzibą w R., "B." sp. k. z siedzibą w P. oraz J. sp. k. z siedzibą w W.. Legitymację skargową wywodzą one z posiadanego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości leżących na obszarze objętym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. odmówił spółkom dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zainicjowanym przez skargę wojewody, wniesioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), nie ma zastosowania art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 stycznia 2025 r., II OZ 890/24, oddalił zażalenia na to postanowienie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Pismami z 13 maja 2024 r. i 5 lutego 2025 r. cztery spółki złożyły ponowny wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazano na zmianę okoliczności sprawy, tj. na skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OZ 577/24, pytania prawnego do składu siedmiu sędziów tego Sądu: "Czy art. 33 § 2 p.p.s.a. daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na uchwałę?". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 28 stycznia 2026 r. ponownie odmówił dopuszczenia czterech spółek do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 15 grudnia 2025 r. uchwałę II OPS 1/25, w której dał wyraz potrzebie szerokiego rozumienia użytego w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", także w stosunku do niektórych aktów generalnych. Zastrzeżono jednak, że charakter danej sprawy może wyłączyć możliwość udziału w postępowaniu uczestników innych niż strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale jako przykład takich spraw wskazał sprawy ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Mają powyższe na uwadze, Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie również powinna być ograniczona dopuszczalność do udziału w postępowaniu osób trzecich w charakterze uczestników. Wyjaśnił, że w sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., czyli w związku z tym, że Wojewoda Mazowiecki w terminie przewidzianym przez prawo nie skorzystał z przysługującej mu kompetencji do podjęcia względem uchwały Rady m.st. Warszawy rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i skarga wojewody na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, są elementami nadzoru nad działalnością gminy, uregulowanego w rozdziale 10 u.s.g. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której stronami postępowania nadzorczego są jedynie gmina i organ nadzoru. Sąd I instancji zaznaczył, że skarga organu nadzorczego jest kontynuacją nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, organ nadzoru działa tu w ramach swojej szczególnej kompetencji a nie w celu ochrony własnego interesu. Środek ten nie ogranicza prawa do realizacji interesów przez osoby trzecie, tj. właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą. Służą temu inne instrumenty prawne. Zażalenie na to postanowienie wniosły cztery wymienione powyżej spółki. Wniesiono o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego: "Czy art. 33 § 2 p.p.s.a. daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy obejmującej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?" i zawieszenie postępowania do czasu podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Zwrócono się również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że spółki nie posiadają uprawnień uczestników postępowania, podczas gdy wynik postępowania prowadzi do naruszenia ich interesu prawnego, a odmowa dopuszczenia do udziału prowadzi do pozbawienia ich jakiegokolwiek instrumentu prawnego ochrony własnego interesu prawnego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że spółki nie posiadają uprawnień uczestników postępowania, podczas gdy wynik postępowania godzi w konstytucyjnie chronioną własność i zasadę ustroju Państwa opartą na własności prywatnej, pozbawiając spółki możliwości ochrony własności, w tym prawa do zabudowy; 3. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: p.b.) poprzez uznanie, że spółki nie posiadają uprawnień uczestników postępowania, podczas gdy wynik postępowania godzi w konstytucyjnie chronioną własność i zasadę ustroju Państwa opartą na własności prywatnej, pozbawiając spółki możliwości ochrony własności, w tym prawa do zabudowy, gdyż na etapie zawisłych postępowań o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie mógł zweryfikować zgodności projektu z miejscowym planem w zakresie, w jakim stwierdzona została nieważność planu, co za tym idzie spółki nie będą mogły domagać się udzielenia pozwolenia na budowę; 4. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 45 Konstytucji poprzez uznanie, że spółki nie posiadają uprawnień uczestników postępowania, podczas gdy wynik postępowania prowadzi do naruszenia ich interesu prawnego, a odmowa dopuszczenia do udziału prowadzi do pozbawienia ich prawa do sądu; 5. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez uznanie, że spółki nie posiadają uprawnień uczestników postępowania, podczas gdy wynik postępowania prowadzi do naruszenia ich interesu prawnego, a odmowa dopuszczenia do udziału prowadzi do pozbawienia ich jakiegokolwiek instrumentu prawnego ochrony własnego interesu prawnego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie spółek do udziału w postępowaniu, względnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu wskazano, że próba wyodrębnienia przez Sąd I instancji skargi nadzorczej jako procedury "hermetycznej" jest nieuzasadniona. Skoro istotą sporu jest legalność uchwały rady gminy wpływającej na interes prawny jednostki, to tryb, w jakim sprawa trafiła na wokandę (skarga własna czy nadzorcza) nie powinien arbitralnie zamykać drogi do udziału w niej podmiotom, których wynik tej sprawy bezpośrednio dotyczy. W ocenie strony wnoszącej zażalenie skutki uchwały o sygn. II OPS 1/25 mają charakter generalny i powinny być uwzględniane bez względu na to, czy skargę wniósł organ nadzoru czy podmiot prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zażalenie okazało się niezasadne. 2. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 233 kodeksu cywilnego. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zmiana okoliczności sprawy, na którą powołały się spółki w ponownym wniosku, nie była tego rodzaju, żeby skutkowała koniecznością zmiany postanowienia o odmowie dopuszczenia spółek do udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że stosownie do art. 165 p.p.s.a. postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Jako zmianę okoliczności sprawy spółki powołały skierowanie przez NSA w sprawie o sygn. II OZ 577/24, pytania prawnego do składu siedmiu sędziów tego Sądu. Na to pytanie odpowiedzi udzielono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 grudnia 2025 r., II OPS 1/25: "Art. 33 § 2 p.p.s.a. może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności". Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach NSA z: 4 lutego 2026 r., II OZ 1330/25 i 17 lutego 2026 r., II OZ 1897/25, zgodnie z którym w postępowaniu ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. NSA w powołanych postanowieniach wyjaśnił, że uchwała II OPS 1/25 nie stoi na przeszkodzie temu stanowisku. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że powyższa uchwała nie skutkuje koniecznością zmiany prawomocnego postanowienia wydanego w sprawie i dopuszczenia spółek do udziału w postępowaniu. Słusznie Sąd powołał się na zawarte w uzasadnieniu uchwały stwierdzenie, że: "[...] ograniczenia w zakresie dopuszczenia do postępowania sądowego osób powołujących się na swój interes prawny, jak i organizacji społecznych występujących w sprawach innych osób mogą wynikać ze szczególnego charakteru niektórych spraw rozpoznawanych przed sądem administracyjnym." Skład siedmiu sędziów jako przykład takich spraw o szczególnym charakterze powołał m.in. sprawy ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz ze skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda Mazowiecki, działając jako organ nadzoru nad działalnością gminy. Wskazać należy, że skarga wojewody do sądu administracyjnego składana w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego jest formą nadzoru nad działalnością gminną, która została uregulowana w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Podstawą do wniesienia skargi w tej sprawie był art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie (tj. w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego) stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. W postępowaniu ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy stronami są wyłącznie organ nadzoru i rada gminy. Udział innych podmiotów w tym postępowaniu jest niedopuszczalny, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym przypadku nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy, nawet jeżeli wynik tego postępowania mógłby wpłynąć na ich prawa czy obowiązki. Takie stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 grudnia 2025 r. 3. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wskazać należy, że prawo do sądu, na które powołują się wnoszące zażalenie spółki, obejmuje uprawnienie do rozpoznania własnej sprawy, nie zaś uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami i to podmiotami publicznoprawnymi, które prowadzą spór o prawo nie w ramach prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz w ramach zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 17 lutego 2026 r., II OZ 1897/25). 4. W konsekwencji powyższego nie doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1, 21 ust. 1 i 64 ust. 1-3 Konstytucji. Przepisy Prawa budowlanego nie miały w sprawie zastosowania, zatem nie mogło dojść do ich naruszenia. 5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przedstawienia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego określonego w zażaleniu. Możliwość stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej ograniczenia zostały ujęte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 15 grudnia 2025 r., II OPS 1/25. Skład siedmiu sędziów, pomimo ograniczenia samej treści uchwały do kwestii zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na uchwały o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, w uzasadnieniu uchwały odniósł się do kwestii wykładni i stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w sposób pełny i wyczerpujący. Objął swoimi rozważaniami również sprawy ze skarg na inne uchwały rady gminy, w tym sprawy ze skarg organu nadzoru na uchwały rady gminy (o czym była mowa powyżej). 6. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tego względu, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują instytucji wstrzymania wykonania postanowień WSA (art. 61 p.p.s.a. odnosi się do wstrzymania aktów lub czynności organów administracji). 7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.